十二五治水：科学治理是关键

　　章轲

　　“十二五”期间，我国水污染发展趋势如何？需要什么样的水污染控制环境经济政策，包括水污染控制的财政政策、投融资政策、税收政策、价格政策、信贷政策、生态补偿、排污交易等方面的政策？需要进行哪些方面的水环境管理体制改革？

　　水污染防治，作为中国环境保护领域最主要的一项工作，在“十二五”一开局便凸显出来。

　　环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南认为，中国面临的水危机实质是管理与技术的综合性危机，水专项启动工作已经刻不容缓。

　　“十一五”治水欠账

　　“十一五”最后一年，两件重大的水污染事件引起了国人的高度关注：

　　2010年7月3日和7月16日，紫金矿业集团股份有限公司紫金山金铜矿湿法厂先后两次发生含铜酸性溶液渗漏，造成汀江重大水污染事故，直接经济损失达3187.71万元人民币。

　　同年7月16日18时20分左右，大连新港至中石油大连保税油库输油管线在油轮卸油作业时发生闪爆，引发管线内原油起火，致上万吨油入海，创下中国海上溢油事故之最。截至7月29日，大连市海洋与渔业局共回收海上溢油计11227吨。

　　眼下，上述两件重大水污染事件对当地的影响仍在持续。

　　“我国经济增长方式粗放，人口不断增加，水资源短缺现象严重，水环境恶化趋势加剧，经济社会发展和资源环境保护出现不协调的现象。”水专项领导小组指出，未来15年，我国人口将继续增加，经济总量将再翻两番，资源、能源消耗持续增长，水环境保护工作面临的压力越来越大，水将继续成为制约经济社会可持续发展的重大瓶颈。

　　事实上，据环保部专家介绍，我国开展水污染治理的历史并不短。

　　我国自上世纪70年代后期就引入了环境容量概念，并开展了环境容量科技攻关研究，在环境容量基础理论和应用方面取得了许多研究成果，实行了目标总量控制制度，COD和氨氮先后于“九五”和“十五”期间被列入目标总量控制考核目标。

　　“九五”和“十五”期间，国家还编制了“三河”（辽河、海河、淮河）、“三湖”（太湖、巢湖、滇池)水污染防治规划，开展了水环境功能区划等方面的研究工作。在此基础上，在全国范围内开展了水污染物总量控制，试行了水污染物排放许可证制度，为流域水污染控制提供了技术支持。

　　水专项领导小组介绍，目前全国已有2289个环境监测站，国家、省级环境监测站和部分发达城市环境监测站具备了常规监测、有机物监测及应对一般突发性污染事故监测的能力，初步形成了水环境监测网络，为水环境管理与决策提供了基础数据。

　　近年来，我国在“三河三湖”以及相关重点流域开展了流域水污染控制综合管理和水环境监控方面的研究与示范工作并积累了一定的经验。在流域水环境质量模拟、水环境容量计算、污染负荷总量分配、水环境承载力定量评价和行业污染治理技术等方面也形成了大量的研究成果，积累了丰富的经验。

　　但据环境保护部环境规划院工程师陈岩等人介绍，我国水污染防治规划在实施过程中，存在着机构设置、法规约束、规划体系等方面的不足。

　　“断面水质”是常常与公众见面的字眼。但陈岩介绍，目前我国的断面设置、监测指标、自动化运行的水平不足，造成考核对区域责任认定不清，特征污染情况考核不明，连续水质监测不足。

　　“十一五”期间，水污染防治“十一五”专项规划被国家列为头号环保项目。但据环保部会同发改委、监察部、财政部、住房和城乡建设部、水利部等有关部门的调查，水污染防治“十一五”专项规划，由于资金到位情况不理想，约六成项目未完成，143个项目尚未启动。

　　环境保护部新闻发言人陶德田曾对外透露，列入“十一五”重点流域水污染防治规划的1834个治污项目中，已完成（含调试）773个，占42.1%；在建500个，占27.3%；前期准备418个，占22.8%；未启动143个，占7.8%。

　　“规划项目投资缺口较大。”陶德田说。据统计，水污染防治“十一五”专项规划实际完成投资437.5亿元，占“十一五”规划总投资的37.7%。其中，海河流域项目进展较快，三峡库区及其上游项目进展较慢；21个省区市中，河南、山东等地项目完成情况较好，完成率在60%以上；内蒙古、湖北、重庆等地项目完成率不足20%。

　　据财政部财政科研所的统计，自20世纪80年代以来，全国环境保护投资虽在不断增长，但与经济总量相比仍显不足。“八五”期间，我国环境污染治理投资的绝对量和相对比重指标都没有完成计划目标；“九五”期间环境保护规划投资总额为4500亿元，占GDP的1.3%，而实际环境保护投资却只有3600亿元，比规划数少了900亿元，只占同期GDP的0.93%，比规划数低了0.37个百分点；“十五”期间我国环境保护投资总额为8399.3亿元，只占同期GDP的1.19%。

　　而具体到水污染防治方面，“十五”期间水污染治理投资计划为2700亿元，由于筹措渠道不畅，资金到位比较晚，治污工程建设滞后，以至于难以达到水污染防治的目标。

　　财政部财政科研所所长苏明举例说，按照水污染防治“十五”计划的投资安排，淮河、辽河流域应分别投入255.9亿元和188.4亿元，但一直到“十五”末期时，两个流域还分别有111.3亿元和124.4亿元没有落实，占应投资金的43.5%和66.1%。长期的历史欠账，加上新的资金规划难以有效落实，导致水环境保护严重滞后于经济社会发展。

　　三阶段推进水专项

　　“从技术和管理角度上看，关键是建立起科学的水环境基准，这是制定水环境质量标准、评价水体状态的依据。”水专项技术总工程师、中国工程院院士孟伟说，到目前为止，我国尚未系统开展水环境基准方法学方面的研究，更缺乏适合我国国情的水环境基准，建立中国水环境基准制定方法成为当务之急。

　　记者了解到，根据水专项确定的目标，国家已经明确了三个阶段实施的具体内容：

　　第一阶段，“十一五”目标。针对我国流域（区域）水污染特征和重点流域水污染防治规划实施，通过技术研发与综合示范，体现科技创新的引导作用，并初步建立我国流域水环境管理技术体系和水污染控制与治理技术体系。

　　第二阶段，“十二五”目标。突破水体“减负修复”关键技术，形成水环境“监控业务化运行”成套技术与管理示范，支撑示范流域水质明显改善；全面提升我国水环境科技研发能力；全面提升流域水污染控制与治理技术水平和流域水环境监控能力；确保示范流域污染物排放总量得到有效削减、水环境质量得到明显改善、饮用水安全得到有效保障，促进流域社会经济可持续发展。

　　第三阶段，“十三五”目标。突破流域水环境“综合调控”成套关键技术，建立国家水环境“监控预警平台”，保障我国流域水环境安全。建立系列化、规范化、标准化的流域（区域）水污染防治综合管理、水污染控制和饮用水安全保障技术体系，并全面推广实施；开展流域水环境修复研究，促使不同流域水环境质量得到明显改善，饮用水安全技术保障能力显著提高，形成流域水环境监控、预警和综合管理业务化运行成套技术。

　　水专项领导小组介绍，水专项属公益性很强的综合项目，除了具有显著的环境效益、社会效益之外，同样也会产生巨大的经济效益。

　　水专项的直接经济效益体现在促进水污染物削减、提高水污染治理投入的实效、水体质量改善、城市水循环系统科学化、节水和污水资源化、饮用水安全等多个层面。间接经济效益包括因项目实施带动相关产业发展而创造的经济效益。

　　据水专项领导小组测算，我国由于环境污染造成的经济损失高达国内生产总值(GDP)的30%，相当于每年损失4万亿元。按照2006年全国用水经济的统计结果，每立方米用水可以产生176元的GDP，2005年全国废水排放总量达524.5亿吨；水专项项目实施并发挥带动作用后，即使按1%废水可用于经济发展的最保守估计，每年所产生的经济效益也在1000亿元以上。可见，水专项产生的经济效益远大于其实际投资概算额，经济可行性显著。

　　资金投入与管理整合

　　针对水污染防治存在的资金不足的问题，在22日召开的“中国水污染控制战略与政策创新研讨会”上，苏明表示，“十二五”期间，国家将鼓励社会资本参与水环境保护，推行水环境保护公债制度和排污税费改革，形成水环境保护比较稳定的投资来源渠道。

　　苏明指出，水环境保护的投融资机制应该与市场经济体制相协调，并主要依靠市场化手段解决融资问题，这是公认的趋势也已为实践所证明。

　　苏明说，我国原政策设定的传统融资渠道在逐渐萎缩，而水环境保护的市场化融资渠道未能有效形成。目前，我国城市污水处理设施建设的投资主体仍然是各级政府，其资金主要来源于城市建设维护税、地方财政拨款和征收的污水处理费。

　　“在市场化改革进程中，政府自始至终应起主导作用。但需要强调的是，政府主导不等于政府建设、政府运营、政府提供，而应是政府规划、企业生产、政府采购、保障供给。”全国工商联环境商会秘书长骆建华此前在接受《第一财经日报》记者采访时表示，这就要求政府应积极引入市场机制，充分发挥市场在提升服务效率和服务质量方面的先导作用，充分发挥企业在市政公用行业投资、建设和运营中的主体作用。

　　骆建华认为，在水务行业下一步改革中，能否给予外资、民营水务企业平等竞争权利，已经不仅仅是关乎民营企业本身发展的问题，而是关系到整个行业健康有序发展的问题。

　　苏明透露，“十二五”期间，国家将建立财政直接投入的稳定增长机制，完善水环境保护税费政策，并开征生态环境保护新税种。努力拓宽投融资渠道，建立和完善政府引导、企业支持、社会参与的多元化融资格局。推动国有资本经营预算改革，将部分国有资本收益用于水环境保护投资。

　　在加强水环境保护领域的制度创新和信贷支持方面，苏明表示，国家将积极探索水环境保护领域的资产证券化，积极推动信托产品创新，鼓励民间资本特别是风险投资进入环保产业。

　　除了资金方面的支持外，管理体制的创新也是“十二五”治水能否收到成效的关键。

　　在“中国水污染控制战略与政策创新研讨会”上，财政部财政科学研究所综合室副主任刘军民认为，目前水环境、水资源管理体制方面存在着行政分割、分而治之的弊端，割裂水体统一和综合的自然属性，影响了水环境和水资源保护成效。

　　他建议，以环境保护部门作为水环境与水资源综合管理的部门。根据这项建议，在中央一级，环保部现有的污染控制司水环境管理处、饮用水源保护处、重点流域环境保护处以及水利部水资源管理司将合并为环保部水务司或者由环保部代管的国家水务局，对内陆地区的地表水与地下水实施统一管理。在地方，将各级人民政府的水行政主管部门的水资源管理机构、建设部门的城市污水处理机构，划归给环境保护主管部门。

　　刘军民解释说，目前在政府部门间的水环境保护职责分工上，呈现着“多龙治水”的格局，除环保部、水利部外，国土资源、卫生、建设、农业、渔业等多个部门也涉及到水环境行政管理。

　　同时，国家还实行行政区划管理与按流域管理相结合的制度，除了地方各级政府的水利部门与环境部门对水进行管理之外，水利部还在全国设立了长江、黄河等7个水利委员会和太湖流域管理局，在这7个流域管理机构之下，又设置了由水利部和环保部双重管理的流域水资源保护局。

　　刘军民说，目前突出的问题是环保部与水利部门的职权范围存在较大的交叉。环保部主管制订水资源保护规划、水污染防治规划，水利部门主管制订水资源保护规划，由于水资源具有不同于其他自然资源的整体性和系统性，这几类规划间不可避免地存在着重合。

　　此外，环保部与水利部各自拥有一套水环境监测系统，这两个监测系统在实际运行中各自为政，存在着严重的重复监测现象，浪费了宝贵的行政资源，而且由于水文站和环境监测站的数据不一致，在协调跨地区行政纠纷时，很难结合运用这些数据。

　　刘军民还建议，完善统管部门与分管部门之间的协调机制，建立一个水务方面的议事协调机构如水务委员会，由环保部与分管部门参加，定期举行联席会议。将现有的流域管理机构从事业单位升格为环保部的派出机构，加强对这些机构的统一管理。同时完善水环境保护的市场机制，包括水资源定价制度、排污权交易制度等。