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地方政府背离国家政策初衷 政绩导演农民被上楼

发布时间:2011年03月08日 07:48 | 进入复兴论坛 | 来源:中国青年报

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  近年来,一场农民“被上楼”的运动,在全国20多个省市先后进行。实行此运动目的,是将农民的宅基地复垦,用增加的耕地量换取城镇建设用地指标。于是,在“拆村并居”、“新农村建设”等口号下,无数村庄消失了,被迫住进楼房的农民生活也受到了极大影响。

  针对这一现象,全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明和国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁接受了中国青年报、中青在线、新浪网联合访谈。

  蔡继明分析农民被上楼的原因时指出,城市化进程中,城市需要大量建设用地,而国家为保证18亿亩耕地的红线不被突破,对土地指标进行了严格控制。“所以,很多地方政府就想尽办法寻找土地来源,除了在市区内搞拆迁,紧接着又盯上了相对粗放、利用效率不高的农民宅基地。”

  有两组数据可以为蔡继明的判断提供佐证。一组数据是:山东肥城市每年的用地需求是3000~4000亩,但国家每年批的用地指标是400~500亩。另一组数据则由李铁提供:全国村镇建设用地约有17万平方公里,而城镇建设用地仅有约5万平方公里,城市人均占地面积为80~100平方米,农村人均占地面积大约是260平方米。农村人均占地的面积远远大于城市。

  因此,把农民集中到楼房、小区里居住,将原来相对粗放的农村集体建设用地复垦,通过“增减挂钩办法”得到城市建设用地的指标,成了越来越多的地方政府增加城市建设用地的路数。

  这一现象的发生有政策背景。2004年,国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》,提出“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。2006年,国土资源部确定了首批城乡建设用地增减挂钩试点省份。

  李铁表示,为了把“增减挂钩”试点做好,相关部门制定了很多约束性的条件,一要指标控制,将“增加挂钩”指标列入国家每年建设用地指标,二要封闭运行,三要试点操作。

  但实际情况远不是那么回事。在直接参与“增减挂钩办法”试点后,李铁发现,有些地方政府盲目扩大了试点范围,“不管有没有条件,为了招商引资,为了解决土地财政的需要,大量扩展试点的规模”。他认为,这无异于把“增减挂钩”政策“完全否定掉了”。

  此外,一些地方以“新农村建设”的名义强制农民建设新民居,然后拿着增减来的用地指标进行商业开发,“这严重侵犯了农民的利益,我们是坚决不赞成的”。在李铁看来,出现这种现象,是因为“地方政府有非常强烈的政绩冲动,为了招商引资,为了解决城市发展中的建设问题不惜违背政策而行”。

  李铁指出,“增减挂钩办法”在实际执行中存在的最突出问题,是“强迫农民进入新建的楼房,而不考虑农民的生活习惯,也不考虑他们的收入是不是能支撑起搬到楼里后的消费”。

  李铁详细分析了强迫农民上楼过程中存在的问题。第一个问题是消费成本增加。农民住进楼房后,一切都要花钱,包括水费、电费、物业费、卫生费。原来,他们有自己的一亩三分地,可以自己种菜,现在却要买菜。这种消费成本,很多政府官员根本没想到,他们一厢情愿认为农民住进新楼就是一件好事。第二个问题是产权问题,农民住进的楼房,没有产权。

  李铁称,农民“被上楼”现象,关键在于“被”。农民是否被动,则主要取决于补偿的多少。他表示,“增减挂钩办法”的初衷和实质,是要在土地资源整合开发的过程中探索一个合理的补偿标准。他觉得,实行“增减挂钩”后,其实提高了对农民的平均补偿标准,因为在此之前,建设占用耕地时,给的补偿价格太低。但他也承认,“补偿标准肯定还远远低于市场的价格”。

  李铁觉得,依照现有的土地相关法律规定,农村集体建设用地属集体所有,暂时不能进入一级开发。如今,将宅基地以置换的方式使农民进入新镇、新楼、新小区,通过增加城市开发的用地补偿以提高对农民的补偿标准,这相对过去低价占耕地是一个进步。

  蔡继明说也承认,“现在大量的农村集体建设用地是在粗放、无效率地使用,在不减少农村耕地的情况下,增加用于城市建设的用地,这是一个值得肯定的做法。”

  然而,他对“增减挂钩”这一形式提出了质疑。在他看来,解决土地资源合理配置的目标,应该是让农村集体建设用地直接进入市场开发,而不是通过“增减挂钩”来实现。

  “如果集体建设用地和城市建设用地平等地进入城市开发的市场,农民就拥有了自主开发的机会,获得财产性收入的机会就会大大增加,”蔡继明说,“农民‘被上楼’的几率就会大大降低。”(田国垒)