周其仁：土地货币如何收紧

　　周其仁

　　政府和国企具有较强的信贷能力，这是中国经济的一个现实。大家知道，商业银行不断放出贷款，是“货币创造”的重要组成部分。这样看，要理解中国货币供求的全貌，少不了要探究政府和国企投资活动的货币后果。

　　今天无论是中央的“条条”还是地方的“块块”，无论是央企还是地方国企，要向商业银行借贷，首要的条件是有资本金。资本金越雄厚，可借贷的贷款规模就越大。这就是说，政府和国企的自有资本构成杠杆银行贷款的“支点”，是放大贷款和货币流量的条件。

　　政府和国企贷款的支点，当然也有一部分来自于收支的盈余。但是，除此之外，还有其他来源。其中最大的一块，就是舆论沸沸扬扬、社会高度关注的“土地财政”——政府通过出让国有土地、以及征收农民集体的土地再向市场出让所形成的净收入。对此我先注明两点：第一，“土地财政”的收益范围不限于政府，也包括国企，因为国企利用的国有土地，不论是过去就占有的，还是新划拨或新购入的，也都进入土地资产增值的通道；第二，土地财政不全是地方性的，因为地方的土地出让收益要与中央分成，而在中央各部委譬如铁道部的自有资本项下，土地资产都占了不小的一席之地。

　　土地收益是政府自有的资产收益。政府拥有资产，就有收益，这没有什么特别的。各国政府多多少少都拥有资产，也多多少少都享有资产收益。至于政府资产在社会总资产中的地位，那是由历史、传统和法律架构决定的，反正政府资产的数量多、质量好，收益高就是了。我的看法，中国特别的地方不是政府拥有资产，甚至也不是政府拥有的资产比较多，而是在历史形成、尚未改革的现存法律框架里，政府可以在公益用途之外的广阔领域，动用征地权把农民集体的土地变成国有土地，再在已经相当发达的国有土地市场上，实现这部分土地资产的收益套现。

　　这里提醒一句，当人们把问题冠之以“土地财政”的名目时，可能忽略了土地问题对宏观经济更为重大、也更为敏感的影响。可观察到的现象是，征地权的实施不但把一块非政府的资产变成政府和国企的资产，而且成为政府和国企大手借贷的支点，构造了颇具特色的中国货币创造一个必不可少的环节。

　　说起来，上述认识产生于2004年的一次调查研究。那次调研的主要收获就是认识到“土地财政”有更大的宏观影响。今天不妨引几段7年前写下的文字以飨读者。“调查发现，在我国现行土地制度下，建设用地的供给是社会总投资形成的重要条件。一般而言，建设用地的增加直接增加了机构和个人的自有资本金，从而增加了投资的本金；然后，经过土地的评估和抵押，又扩大了这些机构和个人的信用，把更多的银行信贷动员为社会总投资。反过来，建设用地供给的减少同样对信用规模产生紧缩性影响。我们把这个经济流程称为‘供地融资’”。

　　描述之后，是我们的理解：“在中国现行土地制度下，政府供地却类似投放货币。第一，相对于可出售建设用地的巨大市值，政府征地的直接成本非常微小，实在与发行“低成本、高面值”货币的原理非常相仿。第二，‘土币’本身具有财富储存的功能，在高通货膨胀预期下，‘土币’的财富存储功能甚至优于货币。第三，在供地融资的经济流程里，‘土币’可以抵押借贷，从而把银行存款动员为投资。”

　　接着点到了我国货币供给的特色。“在我国并行于货币发行权的，还有独具特色的政府供地权。虽然人们还不习惯将政府供地与发行货币并列考察，但是在实际经验方面，城市化加速推动的国民经济增长早就体现出‘土币’的作用和威力。我们观察到的基本格局如下：扩张经济时期，中央政府在实施积极的财政政策与松动银根的同时，实际上还大幅度松动了‘土根’——也就是显著扩大审批征地的规模、并对地方政府在竞争压力下增发‘土币’的倾向眼开眼闭；紧缩经济时期，中央政府在收紧银根的同时，还运用‘冻结批地’、‘集中土地审批权’等办法，实际紧缩全国供地总规模。”

　　(作者为北大国家发展研究院教授；来源《经济观察报》，本报有删节)