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保障房陷阱:还款保障机制待建

发布时间:2011年03月14日 17:47 | 进入复兴论坛 | 来源:证券市场周刊

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  由于资金回报时间长,没有商业可持续性,银行只能在财政补充足额到位的基础上给予支持,否则可能会形成新一轮的平台贷款。

  【《证券市场周刊》记者 王芳洁 曹顺妮】“这是一个打了引号的平台公司,”2011年“两会”期间,全国政协委员、银监会主席助理阎庆民对《证券市场周刊》记者表示,未来地方政府设立的用以保障房建设及融资的公司,相当于一个平台公司。

  阎庆民表示,今年中央提出建设1000万套保障房所需资金约1.3万亿元,主力还应该是地方财政,银行只能是配合。由于保障房非商业地产,资金回报时间长,没有商业可持续性,银行只能在财政补充足额到位的基础上,适当给予支持。

  支持的前提,还需要保证项目的资本金到位,并追加一定的优质资产,进行专户管理、单独核算,将政策风险降到最低,保证银行到期能够收回利息和本金,否则如果无法偿还信贷本息,就会形成新一轮的平台贷款。

  上一轮的平台贷款风险,直至今日也未清理完毕。怎样才能防范又一个平台贷款风险的出现?这已成为各家银行积极探索的难题。

  平台贷款风险

  “有的地方政府把平台说得很大,但资金供应和保障机制落实不了,银行是不愿意进来的。”在政协经济组小组讨论会上,一位来自银行业的全国政协委员表示。

  作为资金供应方,各家银行当然最担心的还是资金安全问题,也就是退出机制问题。全国政协委员、工商银行(601398.SH、01398.HK)行长杨凯生坦言,工商银行在向保障性住房发放贷款时,首先需要考虑的就是落实还款来源,保证银行信贷有进有出。

  目前看,国内的保障房,种类繁杂,棚户区改造房、廉租房、公共租赁房(公租房)、经济适用房(经适房)、限价房都属于保障房的范畴,但因租、售的不同特点,银行态度也各有差距。

  “经适房、限价房和城市的棚户区改造房,都能出售,这部分的信贷本息大多数能收回,还款有保障,风险小,而像农村、矿区那些棚户区改造房、公租房、廉租房的风险最大。”监管部门的一位官员告诉本刊记者。

  然而,根据今年以及“十二五”期间的保障性住房建设安排,公租房和廉租房将在保障性住房的比重中进一步加大,对于地方政府来说,这一块的资金缺口也最大。

  “公租房恰是银行信贷风险最大的。”银监会一位官员表示,今年大约要建设260万套公租房,而公租房存在三大风险点:一是租金难以覆盖收益;二是贷款周期长;三是出现风险后,抵押物的处置权不明等。

  银行担心,保障性住房贷款很容易酿成新一轮的平台贷款风险。而上一轮的平台贷款风险,直到现在还没有清理完毕。阎庆民表示,今年银监会的一个重要工作就是落实清理上一轮平台贷款风险。

  2008年,在4万亿元投资拉动下,地方政府纷纷设立了平台公司,通过划拨土地、股权、国债等资产,迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的融资平台公司,必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺,向银行贷款。

  据银监会统计数据,至2009年末,地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元,同比增长70.4%,占一般贷款余额的20.4%,全年新增贷款3.05万亿元,占全部新增一般贷款的34.5%。截至2010年6月末,地方融资平台贷款余额为7.66万亿元,其中发现有问题的地方融资平台贷款2万余笔,涉及贷款金额约2万亿元。

  平台公司资本金不足、贷款挪作他用、财政代偿风险等问题在2009年开始逐渐暴露,银监会在2010年4次经济金融形势通报会上和2011年第一次经济金融形势通报会上,平台贷款风险屡屡被提出。

  2010年和2011年,银行逐步压缩平台贷款,并按照监管层要求,根据现金流、本息偿付等风险状况,对平台公司进行分类管理,并提高拨备覆盖率。

  “从目前清理结果看,与中央配套的地方融资平台贷款,例如交通、水电煤等基建项目,通过改制为商业化项目,可以实现商业可持续发展,风险相对较小。而那些不能产生收益的项目,以及地方政府额外批复的平台项目,都存在着贷款偿还风险。”上述监管部门官员告诉本刊记者。

  还款保障机制待建

  “工商银行向保障性住房发放贷款的前提,是落实好还款来源,有的是地方政府,也就是我们所说的地方融资平台,也有的是其他的渠道,落实的方式是多种多样的。”杨凯生表示。

  与落实好还款来源同等重要的,是建立起完善的还款保障机制。“还款保障机制,几个部委正在集中讨论,目前还未确定具体方案。”一位知情人士称。

  阎庆民向本刊记者介绍了银监会的总体思路,即要求相应的公司资本金充足,地方政府对其追加优质资产,加强专户管理,地方政府再给予适当的补贴。另外,如果商业地产公司参与到保障性住房建设当中去,阎庆民还建议地方政府给予其他的补贴,例如给该公司调配其他的商业用地以弥补利润。

  上述知情人士透露,正在讨论的还款保障机制,除了从土地划拨等降低保障房土地成本等政策优惠上进行探讨外,保障房信贷不计入信贷额度、贴息、保障房可回购,甚至包括讨论多年的信贷证券化等经济手段和金融工具都在酝酿过程中。

  “会针对不同的保障房,甚至是不同的银行,采取不同的制度设计,达到保证银行收回本息的目的。”银监会官员表示。

  本刊记者了解到,目前各家银行对于保障性住房贷款还款保障机制的思路主要有四种。第一种为地方政府给予土地划拨、贷款贴息等政策优惠;第二为保障房信贷不受监管指标制约;第三为地方政府回购保障性住房;另外,银行还呼吁加快金融创新的节奏等。

  2011年,央行通过实行动态差别存款准备金率来抑制银行放贷冲动。根据央行的计算公式,银行的资本充足率、流动性状况、杠杆、拨备等都作为参考系数,“银行按照公式测算出各自的信贷规模,一旦超出,就会被提高存款准备金率,这导致银行不再会出现像往年那样的贷款规模。”监管部门人士表示。

  在这个前提下,银行的信贷规模受到制约,自然更不愿把有限的信贷投入到收益率低的保障房项目上。

  “因此,目前探讨的方案之一,就是将保障房贷款单独计算,不受差额存款准备金率的制约,以此鼓励银行增加保障房贷款。”监管部门人士指出。

  上述还款保障机制,不论是政府回购、财政注资还是其他,其关键就是通过制度上的定心丸,让银行确保本息回收,即使会形成一定的不良贷款,也在银行的可控范围。

  “就是说,银行可以先垫资,通过长效的还款机制,保障房贷款虽有风险,但不一定形成损失,最后会通过土地出让金、住房公积金等多种途径逐年化解。”一位股份制银行人士指出。

  倒逼金融创新

  “保障房领域的信贷融资将会有新的结构安排,我们正在设计方案,并积极与有关部门商讨。”上述来自银行业的政协委员告诉本刊记者。

  上述政协委员称,新方案还需要待监管部门批准。“你知道红盖头下面的新娘很好看就行了,别急着把盖头掀起来。”全国政协委员、国家开发银行原副行长刘克崮表示。

  作为最早涉足保障房建设领域的银行之一,国家开发银行2005年向辽宁省棚户区改造项目发放了首笔贷款30亿元,至2010年底,该行保障房贷款余额为878亿元,规模居各大银行之首。2011年,国家开发银行更是提出安排1000亿元的新增额度,与中央财政投入的1000亿元规模相当。

  “虽然国家开发银行在进行商业化改制,但其政策性银行的功能定位还未变化,因此在保障房建设中,信贷支持最大。”监管部门人士指出,在这种情况下,国家开发银行正拟向国务院提交报告,申请给予政策优惠进行融资模式创新。

  刘克崮在接受本刊记者采访时,透露了他对保障房融资的建议。一条建议是,由于地方政府做保障房的压力很大,很难对平台公司拿出充足的资本金,但对于银行来说资本金不充足就无法放贷。建议出台优惠政策,允许地方政府发债,用以定向做地方平台的资本金。

  刘克崮更建议,保障性住房的信贷融资应向国家开发银行等政策性银行倾斜,因为政策性银行在这一领域有经验。国家开发银行有一种软贷款,即可以向国营公司、国有平台发放长期贷款。建议恢复政策性银行发放软贷款的功能,用以向地方保障房运作平台发放此种贷款,由于软贷款的还款周期甚至可以达到20年,因此在此期间地方政府只需要偿还银行利息就可以,而银行贷款的本金不动,这种长期不动的本金便可以是平台公司的准资本金。

  全国政协委员、招商银行(600036.SH、03968.HK)行长马蔚华提出了另一种金融创新思路,即进行信贷资产证券化。

  “保障性住房收益很低,进行资产证券化后卖给谁?”上述银行业全国政协委员提出质疑。

  阎庆民也不赞同进行信贷资产证券化。他认为,目前中国银行业进行信贷资产证券化的基础还不牢,时机并没有成熟。另外,信贷资产证券化可能衍生很多金融衍生品,这种金融衍生品的风险非常高,美国次贷危机已经给予了充分的负面经验和教训。

  全国政协委员、民生银行(600016.SH,01988.HK)董事长董文标对本刊记者表示,民生银行更倾向于以信托和理财产品的形式为保障性住房融资。