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铁道部内部征求意见:如何分权给地方铁路局?

发布时间:2011年04月16日 07:02 | 进入复兴论坛 | 来源:南方网

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  一份主题为铁路系统分权改革的内部《征求意见稿》,正在铁道部中高层吸纳众议。

  这份《征求意见稿》试图划定铁道部和其治下铁路局、合资公司之间的权力和收益边界。一位来自铁道部的知情人士告诉记者,尽管“权力分到什么程度、放到什么级别”高层还在讨论中,但地方铁路局自主经营权放开已无障碍。

  如改革得以施行,长期以来管得过死的地方铁路经营环境有望松动,铁路局、合资公司或将获准参与辖内铁路沿线的房地产开发和广告经营权,并将从中留存相当比例的收入。

  不过,“成本、收入的清算以及行车调度这两项至关重要的大权,预计铁道部仍会紧握不放。”上述知情人士表示,铁道部的此次改革初步定性为“适度调整”,“不合适的放权改革可能会导致混乱。”

  目前,铁道部已就如何向铁路局分权小范围征求意见。此前不久,部里曾组织中高层官员专门召开过一次论证会议。行业内暂时未听闻国务院层面对此改革意见给予正式反馈。

  从20世纪80年代开始的“大包干”、全路经济承包制,到资产经营责任制、路网分离,作为从封闭系统到开放系统的每一次尝试,铁道部历来的改革议题都备受关注,亦因屡屡陷于停滞而令人失望。

  对于此次分权改革,业内人士称,由于改革仍然没有触及“政企合一”这一体制核心,在真正意义上的市场主体没有确立之前,“当前改革都仅是微调”。

  1、清算分权:地方路局期望留存大部分创造性收入

  记者了解到,在铁道部此次关于分权改革的征求意见中,盈利较为理想的铁路局期望,在其运营经费获得方式保持不变的情况下,路局创造性的收入能大部分留下,铁道部只是象征性地抽取点数。

  前述消息人士说,尽管这部分创造性收入的清算由谁来完成还未达成共识,但在收益的留存上,今后肯定会对地方路局有所倾斜。

  目前,全国共有18个铁路局和2个铁路公司。一直以来,地方铁路局属铁道部垂直管理,负责执行铁道部的一系列计划,无权自主经营。

  现行体制下,铁道部对地方铁路局实行收支两条线的管理,铁路局所有收入全部上缴铁道部,纳入铁道部的清算大笼子,铁道部按照其清算系统对各路局的运营经费、收入利润指标进行重新分配。

  事实上,由于18个路局所处区域的差别,客、货运量存在很大差异,这种“大锅饭”的模式,实际达到了用经济发达地区路局的盈利补偿了西部等地区路局亏损的效果,但却也使得路局的积极性受到制约。

  在历来封闭的铁道系统内,这种清算模式形同行业内的“转移支付”。

  更大的争议在于,对于铁道部具体的清算方法,即便在铁路系统内部也没有多少人能摸得清楚,接近铁道部的铁路系统人士说,一则因为清算本身的复杂性,二则也确实因为清算缺乏透明度。

  因而,在铁道部尝试先自发改革、考虑如何调动地方路局积极性的时候,如何协调收入分成就成了绕不开的槛。

  前述消息人士认为,不要指望清算体制会在短时间内有大变化,铁路局现在的主要诉求也只是创造性收入的大部分留存,对主营业务清算规则的变化并不做奢望。

  在整个铁路改革还未全面推进的情况下,成本核算和收入分成一旦完全放权,欠发达地区路局的正常运营可能难以保障。“清算的全面改革,必须有更高层面的支持,国家要有配套的补贴方案。”

  该人士说,如果铁道系统内部的“转移支付”能力下降,那么国家财政应该想办法给予补贴。从这一层面上看,铁道部自身无法独立完成这一改革。

  除了清算权之外,行车调度权一直也是铁路局、合资铁路不可自主的权力。

  目前,客运票价也完全由铁道部牵头制定,路局增开客运列车时必须上报铁道部,批准后才能实施。

  “就算用了新的清算方法,铁道部仍然可以控制给你多少车、跑几趟,合资铁路甚至上市铁路都没有溢价能力。”某合资铁路负责人说。

  市场消息称,正在讨论中的分权方案,铁道部仍将掌握的省、市及重要运行线路的调度权不变,但各个铁路局辖内的市、县之间的增开列车,由路局说了算。此外,若遇到客流暴增,两路局之间达成协议后,也可自行增开对列。增开列车的票价,则由地方铁路局自己制定。

  不过有铁路系统人士提示说,实际上,部分地区管内市、县之间的增开列车,管制已经不再那么严格。

  他说,整体来看,预计合资公司可能会从分权改革中获得更多的益处。行政干预的减少,公司化治理的推进,相对更合理的利润留存,“合资公司职权会更大”。

  “虽然关键的权力仍然不可能下放,但在线路行车方面会更多考虑铁路局的意见。”他提及,刘志军在任时从铁路局收回的部分设备等物资采购权,也可能再度下放。

  2.铁路体制改革路径争议

  一位受访的铁路系统人士,将盛光祖的这一次关于分权的尝试描述为试着迈出改革的一小步。

  “仅仅是尝试性的微调。”他说,整个铁路体制的改革虽然方向已经明确,但改革的路径还没有一个明确说法。

  记者了解到,“网运分离”还是“网运合一”,这个已讨论过多次的话题,在铁路体制改革重新启动的大背景下再度被提及。

  前述受访铁路系统人士认为,如果实行网运分离,分裂为线路公司和运输公司,那么线路公司还是会维持垄断的格局,仅仅是在运输公司层面形成竞争,他认为这样改的意义并不大。欧洲铁路多采取此种“网运分离”的模式,路网的建设会涉及大额的政府补贴。

  他说,网运关系的讨论之后,铁路改革的下一步就将是18个铁路局和高铁公司的整合。

  根据2007年北京交通大学受发改委委托完成的铁路体制改革的课题研究,铁道部实行政企分开,在此基础上,把现有的18个铁路局(公司)重组为北方、中部、南方三大区域铁路公司。三大区域公司划分之后,要在内部实行网运分离改革,进行按业务性质的模块化重组,建立路网公司、货运公司、客运公司、机车牵引、车站服务等独立核算的分公司或子公司,制定合理的相互清算价格,建立内部市场交易关系。同时,每个区域铁路公司设立统一调度指挥中心。

  东方证券资深分析师徐捷在其报告中指出,根据北京、上海、广州和武汉四大国家级铁路运输枢纽的建设情况分析,既有线很有可能划分以这四个铁路局为中心的四大区域集团公司,实现客货分离、网运一体,保持铁路干线的完整性。区域性调度权可能会下放到集团公司,但最终的统一调度权仍保留在铁道部。

  前述铁路系统人士说,在这一铁路局的整合推进之时,就需要考虑各个区域集团之间的清算规则怎么制定,谁来制定,谁来清算。

  他提及,可以参考的一个模式是,美国采取的方法是由几大区域集团合资成立专门的清算公司,公开透明地清算,还可以合资成立车辆公司,可向各公司提供车辆的采购服务和车辆租用服务。

  他说,未来的数家区域公司将自负盈亏,形成公司治理,资产和债权也会彻底整理,让几家公司轻装上阵。“类似于中石油、中石化当年的改革”。

  此前公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中《深化国有企业改革》一节明确提出:“推进铁路、盐业等体制改革,实现政企分开、政资分开。”但对具体如何推进铁路体制改革,却只字未提。

  铁道部此前8年,基本上遵循“发展优先于改革”的论断,虽然有铁路投融资体制改革的推动,撤销铁路分局、撤并站段等举动,但丝毫没有触及铁路政企不分、政事不分和政监不分的实质。“以发展促改革”变成“只发展不改革”,改革路线图一再被搁浅。

  前述人士介绍,决策层并不认为铁道部自己能够自发完成改革,此前关于铁路体制改革的课题都主要由国家发展改革委员会牵头,交由北京交通大学等机构来完成。

  国家发展和改革委员会综合运输研究所党委书记董焰4月12日告诉记者,当前推动铁路体制的改革必须由更高层面来统领,在政企分开、设立大交通管理机构两项改革推进之下,再来谈铁路企业的改革。“铁路体制的改革必须有顶层设计,是自上而下的。”

  董焰认为,当前铁道部关于向铁路局分权的讨论,实际上是一种自下而上的改革思路,运输能力、过境权、定价权当前并不适宜下放,清算权的下放更要谨慎,“在东部铁路客、货量饱和,西部运量相对不足的情况下,单单进行收益分成权的下放很容易乱。”

  西南交通大学交通运输学院副院长帅斌说,清算体制的改革必须与整个铁路体制改革相互配合才可能切实推进,“中国铁路改革的第一步其实不应该是讨论如何向铁路局的放权,而是应该关注如何破除当前政企合一的体制。”

  “自上而下的改革会是一种阵痛式的变革,而自下而上的变革是一种渐变式的调整,周期会比较长,但是容易被接受。”他分析,当前讨论分权也容易在铁路系统上下造成矛盾。