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刘宪法:城市规划中政府发挥主导作用

发布时间:2011年05月19日 16:24 | 进入复兴论坛 | 来源:新浪财经

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综合开发研究院主任研究员刘宪法(新浪财经 陈鑫 摄)

  新浪财经讯 2011年5月19日,2011综合开发研究院北京年会召开,本次年会的主题是“城市化在中国:城市布局与治理”。图为综合开发研究院主任研究员刘宪法。

  刘宪法:今天很高兴参加这样的会议,这一年来我们院这个团队给各个地方政府做了很多类似于规划前期研究的项目,在这个过程当中,我也有一些问题,提出一些思考希望跟大家讨论。我的题目是城市规划中的政府与市场。在城市规划当中政府发挥主导作用,从经济学的原理来说主要解决城市建设和规划当中的外部性问题,在城市建设当中和规划过程当中大量存在着所谓外部性或者效应问题,正的外部性或者负的外部性效应,这种外部性导致政府必须用它看不见的手进行干预,这样的过程实际上在国外包括西方发达国家都普遍采取这种方式,这并不意味着政府在整个规划当中是无所不能的,是全能的政府。

  从我们现在来看,我们接触的很多地方政府规划当中,城市规划成了政府长官意志的体现,使我们的规划呈现出目前的特点:第一,整个规划城市空间是具有等级性的特征。如果我们仔细来看,目前各城市编制的城市规划可以看出,实际上我们政府试图把我们官僚体系的权力等级秩序延续到城市当中,比如城市规划当中,像行政中心一定是最高等级的,在城市的核心地区,像市民广场。然后是次级是商业中心,再次级是高档居住区,尤其在新城规划里,这种现象比比皆是。

  第二,严格功能分区。把我们整个城市划成行政办公区、文化娱乐区、CBD、居住区、物流区等等。这种严格的功能分区跟我们政府的权力分配是对应的。

  第三,大尺度。宽马路、大广场、摩天大楼、城市地标,这实际上是政府权力的一种体现。同时我们政府现在整个规划易变性很强,由于我们政府的任期是有限的,每一届政府都想在城市规划建设当中体现它的思路、它的抱负,造成城市规划三年、五年要修编一次,或者搞分期规划,也给我们院带来了很多生意,实际上这都是一种资源的浪费。我经历过一个规划搞了八年,三届政府,这一届政府是要求城市往东,那一届政府要求往西,另一届政府要求往南,三届政府是三个方向,造成了极大的浪费。我们现在的城市规划成为地方政府牟利的工具,我们地方政府经营的是土地,土地是由土地规划来管,土地利用规划是由上级政府来下达的,地方政府往往对土地规划并不感兴趣,是被动的,分配给我指标,农转非用地多少等等,地方政府为了争取主动,往往先启动城市规划,就是先入为主,做成规划之后,争取按照城市规划调整土地规划,这样获得更多的土地,获得更多的城市发展空间,也就是城市规划成了地方政府获得土地收益的一个手段。

  再有一个,通过城市规划可以争取一些大型的项目,比如说地铁、高铁、高速公路,往往是有的时候经常看到的,地方政府先把这些大的工程规划好,上级部门再做这个规划的时候要征求下级的意见,上级政府往往会满足他们的要求,这样利益诉求就会在规划中体现。还有城市规划成为招商引资的一种手段,我去了很多新区的城市,建设的不成样子了,他们拿着规划跟招商引资的这些商人忽悠,说我现在的条件不好,未来会如何如何。很多地方政府说规划出效益。这里涉及到一个理论上的问题,这是人为设计出来的还是自发生长出来的,这在西方也是有很多争论的。我们从经济学的观点来看,城市应该是相互合作,是一个场所,是城市交易活动的场所,通过集聚人口来提供更大的交易空间,扩大人的交易范围,来深化整个分工,这是从经济学的角度来看。

  而我们这种大尺度,这种严格功能分区和这样的一种城市,目前新区大量出来城市规划,实际上是对我们整个促进交易费用的降低,合作范围的扩大是有阻碍的。我们现在提倡紧凑型城市,紧凑型城市应该是更有利于来集聚人口,有了人口才有市场。因为市场是有规模效应的,是有辐射半径的,我们现在看到很多大的新区,一个商场都支撑不起来,冷冷清清,这是能看得见的。紧凑型城市也有利于丰富我们城市的多样性,增加我们的城市的魅力。一个城市的严格的功能分区,实际上使我们整个的城市形态变得异常单一,导致人口结构也是单一的,实际上人为的按从空间上划为富人区和穷人区,不同职业的人区域,这是工人区,这是商务人士活动区等等,做了很多微观的分析,这实际是阻止了社会的和谐,我们提出发展紧凑型城市来解决这样的问题。因为时间的关系,我就讲到这里。