2．产业发展和市场乱象同样不可忽视

　　4000多种产品，年产值2600多亿元；部分减肥、降糖等保健食品违法添加药品，质量安全事件时有曝光，虚假违法广告屡禁不止，对消费者健康构成一定程度的威胁

　　保健食品是人们解决温饱问题后，对食品功能提出的新需求。我国传统保健食品历史源远流长，但由于缺乏深入的科学研究与工业化生产，在过去漫长岁月中并没有发展成为一个产业。

　　随着科学的进步、经济的发展，特别是改革开放之后，人民生活水平迅速提高，对健康长寿有了新的更高要求，我国保健食品产业在上世纪80年代中后期迅速发展，成为新兴产业，增长迅速。据不完全统计，截至2011年底，卫生部和国家食品药品监管局共批准产品近万个，在产产品4000多个，保健食品生产企业2000多家，年产值2600多亿元，年产值上亿元的企业70多家，占总产值的38%，保健食品产业已成为我国国民经济中不可忽视的朝阳产业。

　　但与产业快速发展并存的，是保健食品安全形势严峻，市场亟待规范。

　　“部分功能保健食品非法添加违禁物品问题较为严重。”国家食品药品监管局保健食品化妆品监管司监督处副处长郭海峰指出，不法企业利用人们希望快速见效的心理，擅自在保健食品中添加违禁物品，如在减肥功能产品中非法添加西布曲明、酚酞；在辅助降血糖功能产品中非法添加二甲双胍、格列苯脲，在缓解体力疲劳功能产品中非法添加西地那非等，对消费者的健康安全构成严重威胁。

　　违法违规生产经营时有发生。一些企业诚信意识差，个别企业不按照批准的配方、工艺组织生产，委托加工行为很普遍。记者了解到，由于监管日益严格，新的保健食品企业要想拿到批准文号要在技术、资金、设备、人员等多方面加大投入保证安全，不少企业就退而求其次，与较早拿到文号的企业签订委托加工协议，用他人文号生产保健食品。但委托加工不规范，委托双方各自所负的责任不明确，多次委托、部分加工、异地加工等现象时有发生，产品质量难以保证。索证索票执行不力，产品来源难以追溯。

　　保健食品虚假夸大宣传问题突出。一些保健食品生产经营企业为牟取暴利，利用报刊、电视等媒体的广告大肆夸大产品功效，误导消费者。产品说明书和标签不按批准内容印制，擅自增加保健功能，扩大适用人群，变更食用方法和食用量。甚至故意混淆与药品的界限，误导消费者。

　　保健食品市场鱼目混珠。一些产品假冒保健食品批准文号和保健食品标志；一些产品以食品批准文号、生产许可证号、消毒杀菌产品批准文号等假冒保健食品文号，违规声称保健功能；一些普通食品故意做成胶囊、片剂等形态，与保健食品产生混淆；有的甚至声称未经批准的特定保健功能比如提高智商等。

　　“从整个保健食品产业发展来看，‘多、小、散、乱、低’特征明显。”童敏说，生产企业数量多，规模小，大多为中小民营企业，产业集中度低；研发投入不足，技术含量偏低；品牌产品少，缺乏核心竞争力；各企业间素质极不平衡，差异很大，一些企业自律意识不强，诚信较差，甚至利用不法手段坑害消费者，缺乏基本职业道德和操守。

　　同时，产业目录和行业类别中都没有保健食品，统计局的统计数据中也没有保健食品，整个产业缺乏指导和政策扶持，发展粗放。

　　3．监管处于无法可依的窘境

　　《保健食品监督管理条例》迟迟未能出台，食品标准中没有保健食品类别，直销保健食品是监管盲区，地方基层监管力量薄弱，一些市、县级局保健食品职能交接尚未完成

　　当前保健食品市场乱象与监管乏力不无关系。

　　“保健食品监管职能历经多次调整。”童敏说，1996年起，卫生部负责保健食品的审批和监管。2003年9月，审批职能移交国家食药监局。2008年9月，监管职能移交国家食药监局。2011年3月，中央编办明确国家食药监局的保健食品监管职能，并将国家食药监局食品许可司更名为保健食品化妆品监管司。目前，一些市、县级局保健食品职能交接尚未完成。

　　法律法规滞后，标准规范不完善。记者了解到，2009年颁布实施的食品安全法明确，对保健食品的具体管理办法由国务院规定。但至今3年过去了，《保健食品监督管理条例》仍未出台。“这就使得监管缺乏法律依据，处于无法可依的状态中。”童敏举例说，比如大枣、山药、枸杞等，药食同源的食品，到底能不能宣称功能，如果宣称功能由谁来监管？再如，目前进口的保健食品很大一部分没有经过食品药品监管部门审批，也在市场上销售，该由哪个部门来管？依据什么管？都急需法律的明确界定。

　　同时，食品标准中没有保健食品类别，产品企业标准管理不明确。

　　值得注意的是，目前我国已批准的31家直销（无店铺销售）企业的主要产品是保健食品，比如蛋白粉、多种维生素、矿物质补充剂等。但我国直销企业经营许可在商务部，市场监管是工商和公安部门，药监部门插不上手，致使直销企业的保健食品成为监管盲区。

　　监管体系尚未建立健全，监管能力亟待加强。目前，保健食品技术支撑能力薄弱，监管技术手段缺乏。风险控制体系亟待进一步完善，上市后产品监测、风险评估等急需加强，保健食品清理换证迫在眉睫。地方基层监管力量薄弱，对非法添加、假冒伪劣、虚假夸大宣传等违法违规行为打击不力。