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[三问中国养老困局.问策]张展新:养老保险政策设计还应更多兼顾贫困群体

发布时间: 2012年07月13日 18:40 | 进入复兴论坛 | 来源: 央视网


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  建国以来,尤其是近30年,我国的社会人口结构发生了巨大的变化。如果说30年前,中国的社会人口最大的问题是人口不断增长造就的就业压力大的话,那么后30年中国人面临的最大问题则是养老负担的日渐沉重。并且,中国老龄化问题还交织着经济转型,城市化变迁等多种问题,复杂多变程度难以想象。中国现有的养老制度可否适应这不断变化的社会发展需求?它还有哪些需要完善和继续推进的部分?这些问题值得社会各界和政策制定者进行深思。

  带着这些问题,本期的财经名人访为您邀请到了中国社会科学院人口与劳动经济所研究员,社会保障研究室主任张展新,来与我们一起探讨问题解决的良方。


  中国人口老龄化不会导致养老保险的收支危机

  财经名人访:建国以来,尤其是近30年,中国的社会人口结构正面临着转折性的变化,这也是我们今天要讨论的养老问题的本源,那么目前中国的人口老龄化程度具体是怎样的?我们可以预见的老龄化问题,是否已经在目前有所显现?

  张展新:我国的人口老龄化实际从上世纪90年代就已经开始了,目前,则是可能会出现老龄化速度加速的状况。而正是由于这种情况的出现,按照发达国家社会保障的一般理论和经验,人口老龄化必将对养老金的收支造成影响,加速的老龄化可能会影响到养老金的可持续。所以我们最近讨论延迟退休年龄的问题,期望可以在这一部分的政策设计中,找到解决养老金收支平衡的突破点。,

  人口老龄化了,它直接造成的一个后果,就是养老保险制度的制度内抚养比发生变化,也就是说几个人缴费,几个人领养老金的比例将发生变化,打破原来的平衡之后,就可能造成养老金危机,这一理论的形成看起来似乎很自然通顺,但实际上正是在这一点上,存在着一些认识上的误区。如果我们以制度内抚养比为标杆衡量老龄化程度的标杆,那么就得有一个前提是这个制度已经覆盖全社会,或者退一步说它制度内的人口结构和全社会的人口结构是基本差不多。但实际上,中国的情况并不是这样。

  中国现在所谈论的养老制度,实际上是城镇职工基本养老保险制度,这个制度设计的初衷无疑也是想要覆盖整个城市社会的,但目前为止,这个制度目标还未实现而是仍在发展的进程中。上个世纪90年代这一制度覆盖的人群主要是体制内,和国有企业内部的职工。过去的十年,覆盖人群则开始从体制内走向多元化,并且进程非常快,以至于现在我们养老金的缴纳者,真正是国有企业职工的比例已经降到了20%以下。而且新覆盖的这部分人群,主要是来自于体制外的新人,这些人年龄比较轻,数量还在不断的增长。而目前构成老龄化群体则主要是退休职工。

  对照西方国家来分析,目前中国的情形就相当于在一个老龄化国家,由于大量引入国外的年轻移民,使得人口老化进程减缓,所以,我们推论认为近十年来我们城镇职工养老保险制度的制度内抚养比是稳定的,缴费和领取人数的比例约为3:1,所以现在说因为人口老龄化进程加快,推论说养老金有危机,进而要讨论延迟退休年龄,理由并不十分充分。


  财经名人访:中国的社会养老问题与别的国家老龄化危机相比,有着哪些的共性和特点?

  张展新:刚刚讲到的我们中国的城镇职工养老保险制度,会让我们的人口老龄化会不会导致养老保险的收支危机,这就是其中的一个特殊性。

  不过老龄化虽然不会给中国立即带来养老危机,但还是会造成另一个问题,就是劳动力的不足。人老了,不工作了,整个社会的劳动供给就会下降,这一点可能是我们未来需要应对的问题,从这一角度出发,我们最大限度的去鼓励人们参与劳动市场,甚至也让老年人以某些形式来继续工作,都算是一些这种情况的应对办法。

  中国的社会养老问题中,还有非常特殊的一点就是老人服务问题,这个问题的影响目前已经开始显现。我们过去养老方式主要是居家养老,但是因为计划生育政策的影响,实际上年轻一代人负担就很重了,因为按照目前的人口结构,一对夫妇要供养四个老人,这给居家养老提出了很大的挑战。所以思考我们怎么样才能让养老在某种程度上更加的社会化和社区化,也是一个非常严峻的挑战。

  养老保险体系全覆盖成就斐然 还应更多兼顾贫困群体

  财经名人访:改革开放30余年,配合的人口数量,结构的不断变化和发展,我国在不同时期,制定了一系列的政策措施,以保障人口与经济社会的转型相适应。您能否简单介绍一下,过去的一段时间我国在养老政策方面取得的经验和教训?我们目前的政策设计又是出于怎样的考量?

  张展新:我们最大的一个成就,就是把过去仅仅局限于城市的养老保险体系扩展到整个全社会。在很早之前,我们就尝试怎么在农村养老,实施农村养老保险,虽然过程中也受到一定挫折,但现在我们有了"新农合"这一农村新型的养老保险,很快要普及整个农村。中国过去那么多年一直是城市有保障、农村没有保障的情况,从无到有,迅速普及,应该是一个很大的成就,而且我相信今后随着国家财力的增强,随着整个城市化进程加快,还是有更多的老人能够进入这个安全网。城市也是一样,过去说养老只限于参加工作人员养老,现在城市的居民也可以参加养老保险。

  如果说我们还有什么不足的话,就是有一块特别需要的养老体系保障的人反而没有进入到养老保障体系内。养老保险制度目标是覆盖全社会,但现在还达不到这个目标,根据我们现有的统计资料,城市大概只覆盖了60%的就业人口,而没有被覆盖的40%恰恰是就业不稳定、收入比较低、特别需要的养老体系保障的人。我们制度上本身应当说都已经打开这个大门,但因为种种原因这部分人不愿意参加保障。而他们不愿意参加的原因主要是集中在缴费方式和方法上,我们现在的养老保险缴费是有一定要求的,有时候即便你的收入低于平均水平,你也得按照一个标准线来缴费,刚刚我们说了这些人恰恰是收入不多的人,你要他交这么多钱,他自己又对未来的预期不是稳定,所以他可能选择不交。说的更具体一点,就是说我们现在城镇的养老制度没有跟贫困、低收入群体帮扶的政策相配合起来,本来你是希望让穷人多得到一点,但恰恰有一部分穷人得不到,这是一个很大的问题,这也是现在养老保险扩面难度大的一个原因。

  两大风险并存于统筹结合制度

  财经名人访:从年轻人的角度来看,目前可能最为关心的是许多年之后,是否现在的投资可以使他们获得有效的社会保障,他们这样的担忧是否有道理?

  张展新:中国现有城镇职工养老保险的设计叫社会保险与个人账户的统筹结合, 20%是统筹的,80%是个人交的。统筹这部分,实际上相当于现在交钱,然后等我退休的时候,我就领钱的体系。而且领到的钱还要符合方式的社会发展水平,人的工资水平和物价水平,常理上统筹部分没有大的问题,最大的问题就是在于我们刚刚说的内部抚养比是不是发生变化,是不是缴费的人太少了,而拿钱太多了,这可能是一个问题。

  而个人账户这部分,表面看起来是跟老龄化无关的。国际经验上,采用世界银行推出的积累制。但是积累制有一个最严重的问题,就是怎么保值增值的问题。如果没有保值增值的措施,现在的钱到以后拿出来有可能就会贬值很厉害,那么到时候可能没法养老,这是一个很大的风险。

  不同的制度可以说都有不同的风险,中国恰恰是统筹结合的制度,可以说是有两个风险并存。

  养老金入市投资前应先理清制度设计问题

  财经名人访:如您刚刚所说,未来,养老金账户到底能不能跟随社会发展,跟随经济增长,能达到一定的升值是至关重要的。您对于目前社保基金进入股市投资等行为的看法怎样,您认为他们现在介入投资的时点是否合适?

  张展新:是这样的,如果我们坚持目前的制度设计,就意味着一定要把要把个人账户做实,肯定要解决资本市场投资问题。但目前的状况是个人账户没有做实,这是在源头上的最大的问题。而如果我们假定说个人账户现在做实了,怎么保值增值的问题就很棘手。我们现在有一个社保基金理事会也做了这样的事情,但是毕竟他们还不需要应付把大规模的个人账户做实的问题。大规模的个人账户范围内资产怎么运作?怎么应对资产市场风险,怎么保证个人账户保值增值,确实是很大的问题。

  我们根据国际的经验,成功的范例不是很多,而且还有一个考虑,我们是一个大国,我们现在在国际资本市场的投资,不是一个纯粹的价格接受者,我们也要影响整个社会的供求。从这个角度来讲,我觉得这对我们是一个很大的课题。

  但我个人的看法,倒是应该考虑一些学者的意见,个人账户要不要做实,要不要汲取现在最新的瑞典等国的设立名誉账户的制度,或许是一个更应当讨论的问题。

     国家应支付养老制度的转轨成本

  财经名人访:中国是世界上唯一一个老龄人口过亿的国家,在"未富先老"的现实面前,养老保障的迫切性不言而喻。因此,养老金账户的充裕可持续也是至关重要的,据您观察,是否有养老金缺口这一情况的存在?

  张展新:刚才我说到了,我们社会的人口老龄化还没有影响到我们制度内抚养比。我们预计的话,人口老龄化对制度内抚养比的影响,大概滞后了一代人。为什么呢?因为我们目前从体制内到体制外,再到全覆盖,这个过程相当漫长,因为这个过程漫长,大量年轻人进入,多少年都是作为贡献者,而不是领取者,延缓了过程。所以说眼下来看,3:1的比例还是比较健康的。

  但是为什么在这个时候又提出缺口问题,我们再看一看养老金的收支,确实是让人感觉到是有缺口这样一些感觉。现在提得最多的是两个数据。一是空帐,大概是1.4万亿的空帐,这是过去的数字,现在可能多一点;还有一个积累了的财政补贴的数字,财政补贴2003年到现在大概积累了1.2万亿。首先空帐问题方面,毋庸置疑空帐显然是应该偿还的,我认为如果是我们提高统筹层次是可以解决的。另外,补贴问题的成因主要是历史因素,1997年养老保险制度改革之前,我们国家承诺对职工是有养老的,这一部分人的养老保险支付实际上成为了改革之后新政策的隐形债务,这个成本不是由第一代交钱的人负担的,是由公共财政负担的。现在我们看到,公共财政负担国有企业减赤的部分很多,对于解决养老保险遗留问题的投入并不多,只是做了一点补贴。我们认为,公共财政应该把这部分政策转轨的成本负担起来。

  按照我们的计算,转轨成本大概占整个隐形成本债务1%,这笔钱显然要比财政补贴高,如果财政一开始把转轨成本补偿齐了,今天不会发生这个问题,我们的养老金应该是平衡。再退一步说,国家如果把隐形债务全部承担起来,就像建一个制度一样,我们现在肯定有盈余的。归根到底的问题是"我们如何认定这个财政补贴",如果你把它认定国家对历史欠债的一部分的补偿,那么就这财政补贴,实际上应该是财政支付,如果是财政支付的话就不涉及到是否亏损的问题。

  我们的公共财政和养老保险基金的关系是什么样子?是该让参加新制度的一些代人全部承担这些费用,还是说国家通过某种方式承担一部分,至少一部分费用,让新的制度有个良好的运行基础,我觉得应该是后者,所以说,养老金缺口实际上是一个历史欠债的问题。

  财经名人访:还清欠债是不是就要扩大社保基金这类的养老基金的规模,需要机构统筹管理负责?

  张展新:我个人的看法是这样的,养老保险制度不是实物储存,不是说你储存的东西越多越好,它是一个货币的储存。如果现在我们的制度建设还没有弄好货币,投资环境还没有管好。,我们现在是越储蓄,越亏损。我们现在应该更多地讨论怎样搞制度建设,比如说统筹这部分怎么办?个人账户怎么办?可不可以设名誉账户制。解决养老问题,需要的是一个比较全面的想法。

  财经名人访:我们观察到,中国老龄化变局不是社会变革中发生的唯一问题,目前中国还面临着经济转型,城市化变迁等多种问题,养老保障问题必须将这些变化的因素考虑进去,除了调整顶层制度设计外,我们是否还需一些其他的动作来保障老年人的未来?

  张展新:中国人口老龄化对城镇职工养老保险制度的影响滞后了一代人,城镇不断扩大,新人不断充裕到职工养老保险制度范畴里面,本身就是一个动态过程,能够有机的保持一定的平衡。

  而这样的平衡期,有利于我们理顺各种关系做改革。我认为,未来农村的养老保险体系还是要加强,因为农村的老龄化在大量的年轻人进城以后,问题变得更难解决,怎么样帮扶他们"保基本",怎样进行制度设计提高农村老年人养老保险的待遇,这些问题,都很值得我们继续思考。城乡应该是完全平等的,我们应该以此为目标,不断向这个方向进展,达到城乡养老体系的基本协调,这个是一个大事。


  财经名人访:据我了解,很多国家养老金都会在某个时期出现缺口,一般是会被动态地,在发展中解决掉。国外有哪些成熟的养老金账户管理方案是中国可以借鉴的?

  张展新:据我了解,欧洲各国的情况不太一样,德国比较健康,主要是西班牙和希腊这些国家的制度比较有问题,而且问题主要出在福利上,这些福利国家没有鼓励劳动者怎么参与建设,只是鼓励他们多领取多享受,因此,吸取教训后,我认为,我们的制度,还是该鼓励大多数人去工作,而不是享受,别让自己和国家陷入"福利陷阱"。好在我们中国人崇尚储蓄,当目前全球经济不平衡发展,问题频出的时候,我觉得积极劳动市场政策、鼓励储蓄的政策都是有益的对策。


  应尽快设立制度底线 使贫困人群实现基本养老保障

  财经名人访:最后能否请您指点迷津一下。如果想要达到"老有所养,老有所依"的最终目的,目前最容易切入改革的部分在哪里?

  张展新:我个人觉得容易介入又是迫切需要介入的部分就是除了强调全覆盖外,还应尽量考虑不同人群的需要和处境,为贫困人群和特殊需要人群,在城镇养老保险体系当中设一个缴费的底线水平,如果低于这个底线或者让他少交钱,或者不交钱,给他们提供一个基本保障,这个是目前可以做的。

  其二,想要达到全覆盖还可以通过一些税收的一些办法,鼓励体系外的人参加一些补充养老保险,别太依赖第一制度。美国的401k计划主要针对的是收入中上的人群。而德国的"里斯特-养老金"则是主要针对的中低收入群体,通过一定的税收政策鼓励中低收入人参保,我们现在还缺乏的就是这样的东西。

[三问中国养老困局.问策]张展新:养老保险政策设计还应更多兼顾贫困群体
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