《财经国家周刊》2012第15期

　　地电试验田

　　地方电网企业近年来已经从以往人们印象中的“落后生产力”，开始转化成“电力体制改革的试验田”

　　记者 刘丽丽

　　电力体制改革的十年徘徊期中，地方电网“试验田”的探索却一直在自发进行。

　　2012年上半年，关于地方电网与国家电网“龙蛇争霸”的消息频传。《财经国家周刊》记者从电监会获悉，目前电监会的相关部门对此非常关注，并将开展一系列调研。

　　“地方电网有可能成为电力改革的突破口，甚至可能作为输配分开的试金石。”7月下旬，一位正在地方调研的电力专家告诉《财经国家周刊》。

　　大小电网

　　电力系统外的诸多国人并不清楚：中国的电网，并非国家电网和南方电网一统江山；尚有大量大大小小的地方电网，分割其间。

　　其中，规模较大的地方电网企业主要有5家，即陕西地电集团、内蒙古电力公司、广西水利电业公司、四川水电投资经营集团、山西国际电力公司。以陕西地电为例，成立初期，陕西地电的供电区，在陕西省99个县里占2/3；而这66个县的售电量却只占全省售电量的1/3。很明显，都是些经济欠发达地区。

　　一般而言，大小电网间平时相安无事；但每当地电地盘内出现耗电大项目时，央企电网都会来染指一番。

　　事实上，地方电网除了地域优势外，技术和电网安全保障水平方面，不如两大央企电网，这在能源业界亦有共识。

　　华北电力大学一专家介绍，2008年南方冰雪灾害最严重的湖南郴州，“央企电网和地方电网都在抢修，但央企的进度明显快得多”。

　　国家电监会发布的《2011年供电监管报告》称，“国家电网公司、南方电网公司所属供电企业，供电总体水平普遍高于地方供电企业”。

　　两大央企电网还有其他的天然优势。比如，可在地电企业法定营业区内，兴建高电压等级变电站的配套配网供电设施，争夺用户；并可依靠规划、设计、并网、调度等方面的垄断优势，对地电企业接入系统实行各种联网限制。

　　比如，蒙西电网管内是中国著名的火电风电基地，但大量电力需要通过国家电网外送，“能送多少，人家说了算”，内蒙古电力公司党委工作部一职工说。

　　多年来，关于蒙西电网窝电极其严重的消息，不绝而耳；甚至有消息称，内蒙古电力公司准备修建直通南方电网的直流特高压线路，“飞跃国家电网”。

　　“地方政府，当然是支持地方电厂和地方电网的；因为他们可以直接控制这些电厂、电网，鼓励支持高耗能项目”，国家电网有关人士认为，在央企和地电公司的关系上，“地方政府自身的利益诉求起了重大作用”。

　　这并不奇怪。除了一些地方水电企业归地方水利部门管理外，地电公司的归口管理部门，主要是各级地方政府的国资委、经信委和发改委。“地电企业，资源开发在地方、电量消化在地方、解决就业在地方、利润税收在地方”。

　　地电往事

　　上世纪80年代，当时的国家电力部在全国范围相继上收了600多个县级地方供电企业的管理权，归其“直供直管”；其余1800多个趸售县和自发自供县，则仍由地方政府管理。这一阶段，县级电网管理体制分为三种类型：一种是直供直管型，由央企电网企业直接管理；一种是地方自建小水电、小火电和供电，即自发自供自管；占比例最大的类型则是第三种——趸售县。所谓趸售，就是先向大电网购电，然后再转卖给区域内的用电户，类似于“先批发、后零售”。

　　趸售电网，其资产仍然属于地方政府(主要是县级)，一般称之为“县供电公司”。这些县，多是其供电区域内电源较少、无法满足用电需求，只能先向大电网购电，然后再转卖给区域内的用电户。

　　用通俗的话来讲，趸售供电企业，就是电力“二道贩子”。

　　1998年10月，“改造农村电网、改革农电管理体制、实现城乡同网同价”工作开始，随后实施了两轮大规模的农网建设与改造；借此，国家电力公司下属的各省市电力公司，对部分地方县级供电企业实施了“代管”。

　　而山东魏桥解列运行的小电厂和小电网，也肇始于彼时的山东电力短缺；之后其默默耕耘多年，才发展壮大如斯。

　　这种局面，基本维持到了现在，没有大的变化。这些历史演变，为日后的中国电力体制改革，埋下了诸多伏笔。

　　变与不变

　　电网，带有天然垄断性质。一旦成型，基本“一成不变”；但其中的细微变化，若非业内人士，恐很难洞见其奥妙。

　　趸售县的变化，正是其中之一。

　　按照2002年电力体制改革方案，输配分开后，配电侧要引进竞争机制，由两个及以上配电企业在同一区域展开竞争；而趸售县，因为存在和大电网不同产权的配电企业，自然是改革的最佳试点。

　　《财经国家周刊》记者却了解到，目前趸售模式已露日渐式微之态，很多趸售县已经逐步划转给了央企电网。

　　比如已经被拆分的华北电网，在2011年年初就已经基本完成了趸售县的划转，其管辖范围内的趸售县都已经变成了国网的“直供直管县”。

　　国网河北电力公司管辖的冀南电网，其势力范围内的趸售县资产上划工作，即将大功告成。“现在邯郸、邢台、衡水三个市公司正在进行上划，计划今年6月完成”，国家电网有关人士告诉《财经国家周刊》记者，“这三市上划完成后，河北南网区域就没有趸售县了”。

　　国家电网公司内部人士向《财经国家周刊》记者表示，“趸售县资产属于地方，就无法纳入市级电网整体规划；只是代管的话，国网就不会投资建设新线路，比如110KV的农网架”，“这对地方经济社会长远发展，也是不利的”。

　　但在经历大规模农网改造之后，央企电网和地电企业之间，对于农电资产产权归属问题，一直争议不断。两大央企电网认为，农网改造是央企从国债资金和商业银行统贷资金建设的，并由央企电网统还这笔债务，农网改造形成的资产产权当属央企电网所有。

　　而地方政府和相关地电企业认为，中央和地方财政预算内专项资金，都是农村电网建设改造的资本金，央企电网所属的各省电网企业不是农网资产的出资人；还贷资金主要是通过向省级以及以下用户加价均摊方式筹集的，产权应该归地方政府所有。

　　还有一些“端不上台面”的问题，如“地方政府领导时常把趸售县供电企业当做蓄水池，政府部门想买部好车，领导亲属要安排工作，都会想到趸售供电企业”，“所以许多地方政府反对上划”。

　　国家电网一内部人士表示，在进行趸售县资产上划时，发现这些供电企业“有很多裙带关系，管理不透明、不规范等问题严重”。

　　但也有业界人士认为，地方电网相对薄弱，主要是因为在规划、设计、调度和上网电价、电量等诸多方面，存在着体制性、歧视性的制约，很难在同一平台上和大电网竞争。

　　“苦乐不均”，中电联有关人士表示，“有些趸售县电力企业负担重、收益少，地方政府根本不愿意要，交给央企电网，其实是甩包袱”。

　　对于上划，诸多趸售县电力企业的员工却表示欢迎，“成了央企职工，待遇和身份都将更有保障”。

　　“上划只是其中一种方式，上划、代管、股份制、归地方，都是允许的方式；如果对外资和民营资本开放，投资主体将更加多元化”，国家电监会一官员称。

　　上世纪90年代，四川什邡曾试图进行电网股份制改造，实现国家和地方两个电网合一，共同参股，但是最终未能达成协议。据当时参与方案设计的电力人士表示，“主要还是利益没有协调好”。

　　仅是拾遗补缺？

　　在电改“五号文件”中，地方电网被称为“农电”；《财经国家周刊》记者在采访中获悉，电监会一位负责人最近在听取汇报时指出，“今后尽量不称农电，统一用‘地电’概念”。

　　传统上，在“中央统一办电管电”体制下，地电企业一直被认为扮演着“拾遗补缺”的角色，在中央电力企业延伸不到的地方发挥作用。

　　在一些大型央企难以施展的地方，地电企业往往能充分利用其熟悉当地情况、人脉深厚、调动灵活、管理成本低等优势，建设小水电、小火电和小电网。

　　有专家指出，地电企业也曾是电力体制改革的推动者。当年，有独立利益诉求的地方发电企业大量出现后，为了追求效益最大化，它们尝试了辅助业务社会化、采购招投标等当时来看很前卫的措施，“电厂经营管理也从代营代管开始，发展到自营代管，最后大部分电厂在2000年前后实现自营自管，为后来的厂网分开埋下了伏笔”。

　　随着独立电厂的增多，其与电网所属电厂在调度计划安排、费用分摊、电费结算、电厂服务等方面的利益冲突变得日益尖锐，导致以地电企业为主的各投资主体强烈要求改革，实现厂网分开。

　　“从一定程度上说，正是地方发电企业的发展壮大，才最终推动了厂网分开”，有电力体制改革研究者这样评价。

　　地电企业目前面临的形势，显然更加严峻。随着各大区域电网的消失，央企电网“大一统”的趋势日渐明显，先天和后天的缺陷，硬件和软件的弱项，让地电企业有了“夹缝中求生存”的尴尬。

　　但对于电力改革下一步，输配分开该怎么走，有诸多专家寄希望于地电企业成为试验田。

　　“可以把目前已经实行了输配分开的陕西地电等地电企业，作为样本，进行深入研究对比”，有电力行业资深人士对《财经国家周刊》记者表示，这样可以用事实来说明，输配分开到底要不要搞、怎么搞、搞了到底好不好。

　　国家电监会《2011年供电监管报告》称，“部分地区配电网投入不足，供电能力不足，不能满足经济社会发展和人民生活用电需求”。

　　报告中的数据显示，从“十一五”期间到“十二五”期间，国家电网、南方电网输配网建设与改造实际投资和计划投资情况看，都是220千伏及以上电网投资规模“更加”或“继续”高于220千伏以下电网投资规模。

　　而5家主要地方供电企业，同期220千伏以下电网计划投资规模“明显高于”220千伏及以上电网投资规模，且呈逐年增长态势。

　　“在配电环节实行投资主体多元化，是扭转配电网发展滞后的重要对策”，一位研究地电企业的业内人士认为。

　　国家电监会新闻研究处处长李创军撰文指出，开放购电侧市场可以作为电力市场化改革的突破口。“一些地方已经有一些独立于大电网的地方电力企业，可以先赋予这些企业购电自主权，开展试点”。

　　“是通过兼并、继续走大一统的道路？还是坚持多家办电、培育多家市场主体，形成有效有序的竞争，走电力市场化的道路？这是下一步深化电力体制改革需要分析的重要问题”，一位电力行业资深人士感慨，“多年来，关于配网改革的观点，从来没有统一过”。

　　“这几次事件的爆发，是一个机会，来唤起下一步电力体制改革怎么办”，这位电力行业资深人士对《财经国家周刊》记者表示。