郭晋晖

　　预算法到底应该是一部政府内部管理的法律还是规范政府行为的法律？这个话题成为预算法草案修订中最大的争议。显然，预算法修订案二审稿是倾向于前者的，但财税领域的专家们却有着不同看法。

　　7月6日，《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》(下称“二审稿”)在中国人大网公布，向社会公开征集意见，截止时间为8月5日。截至昨日，征求意见的时间已经过半，意见征集数达到48000多条，数量上远少于劳动合同法修订案草案的238828条。

　　相比于二审之前民众要求预算法草案公开的呼声，全国人大公布草案之后却没有引起更多的关注。

　　中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文昨日接受《第一财经日报》采访时认为，造成这种情况的原因一方面是预算法更加专业，更重要的是预算编制的“神秘化”，民众的了解度不够。

　　刘剑文表示，预算法的实质是整个国家治理的问题，涉及到每个人的生老病死、衣食住行，涉及到中央和地方的关系、立法权和行政权的关系等，是经济领域内的“亚宪法”，理应受到更多的关注。

　　强化预算监督

　　根据全国人大公布的二审稿，修订案的第一条并没有改动现行预算法的规定：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”

　　刘剑文认为，预算法的第一条是立法宗旨，现行预算法通过于1994年，当时公共财政的特点还不明显，而现在的情况与当年已经有了根本不同，当前更应该突出公共财政、民生财政、法制财政、绩效财政的特点，强调规范政府的收支行为，强化政府资金分配的公平公正，加强预算的有效监督。

　　因此他建议将二审稿第一条修改为：“为了规范各级政府收支行为，强化预算的公平、公正分配和有效监督职能，保障经济和社会的健康、有序发展，根据宪法，制定本法。”

　　上海财经大学教授朱为群认为，预算法准确地说就是政府支出法，是约束政府花钱的规矩。本次预算法修正案对预算法立法目的未作任何修改。按照这个立法目的，预算法成为上级政府管理下级政府的工具，而不是人民对政府支出的约束。

　　平衡立法权和行政权

　　朱为群对本报表示，从二审稿来看，法律对国务院的授权条款比较多，这表明预算法将很多本权力让渡给了国务院。

　　刘剑文表示，预算法应该处理好立法权和行政权力，纳税人权利和行政权之间的有机关系，实现利益的平衡。

　　比如，预算法应该强化人大或是人大常委会对于重大财政决策的决定权，不断提高预算的公开性和透明度，明确赋予全国人大常委会对于预算的否定权、调整权、修改权，立法机关应该对行政机关有更大的约束，

　　他建议将预算法二审稿第12条第2款国家实行中央与地方分税制财政管理体制，具体办法由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案”中的“备案”二字改为“批准”。依《宪法》规定，国务院制定的相关办法应当经全国人大常务会批准，便于监督，而不是备案。

　　朱为群表示，将预算法的编制权、执行权和监督权分离出来，应是未来改革的方向，这样做才能从根本上约束政府的支出行为。