运营16天被执法人员以未经审批为由叫停

　　依照现有政策法规无法补办手续

　　私人是否可以出资开通免费公交车，必须要先解决三个问题：一是私人有没有资格成立公交公司，二是注册的公司是否具备开通公交线路的资格，三是申请开通的线路是否具备开设公交线路的条件。

　　西安市交通局办公室的一位工作人员还提出了另外一种担忧：“若是批准了免费巴士，跑一段时间后，出资人突然甩手不干了，我们怎么给老百姓交代？这不是几十万、上百万就能办到的。”

　　西安“仓促上路”的“免费巴士”被叫停。 截屏图

　　4辆争议性的公益“免费巴士”，引爆了公益进入城市公共交通领域可行性的话题。

　　7月9日，在陕西省西安市高新区出现了4辆“免费巴士”，以丈八北路的一家房产公司销售部为“总站”，分4条固定路线运营，市民只需到沿途的停靠站点候车，就可以免费搭乘。

　　然而，叫好又叫座的“免费巴士”，刚运行了10天就被西安市交通运输管理处直属队以“未经审批”为由叫停，并于6天后（7月24日）彻底停运。这意味着，“免费巴士”只存活了16天就宣告了夭折。

　　不过，西安市交通运输管理处直属队虽初步认定“免费巴士”的运营属公交运营模式，但叫停执法却似乎底气不足：免费巴士“不违法也不违规”，拿不出具体的执法依据。

　　在采访中，早报记者发现，虽然执法部门称只要补办了审批手续，“免费巴士”就可重新上路，但行政许可部门已明确依据现有的政策法规，“免费巴士”是不可能得到行政许可的。所以，叫好又叫座的公益“免费巴士”要想进入城市公交领域，亟须突破制度瓶颈。

　　免费又便利

　　“免费巴士”叫好又叫座

　　7月9日，4辆标注“免费巴士”的14座丰田海狮巴士出现在了西安城。

　　4辆巴士4条线路。每天的上午9点到下午6点，它们从西安市高新区丈八北路的一家楼盘销售部门前出发，开往高新区的4个方位，沿途设有固定的停靠站点，更有“绿衣卫士”一路导乘，市民只要招手就可免费搭乘。

　　“免费巴士”的面世，没有大张旗鼓的宣传，也没有邀请媒体，只是在周边散发了免费专线服务宣传单，车身贴上“免费巴士”的字号，车屁股上标注“高新环线”，就上路了。

　　“免费巴士”负责人郝磊告诉早报记者，这4条线路属公交车冷门线路，开往之处也是“黑三轮”云集之地，为附近市民的出行提供了便利。

　　“免费巴士”的服务，市民们认同吗？早报记者采访了10位乘客，9人对此表示欢迎，1人抱怨“人多、车少、难等”。不过，10人均认为“免费巴士”不但为他们提供了出行便利还节省了出行成本，在“总站”候车，既能享受到免费空调，还有免费矿泉水与水果。

　　西安市民赵伟说，他就住在丈八北路，在高新区上班，因没有直达公交车，上下班需换乘，既麻烦又耽误时间，而乘坐“免费巴士”，不但可以直达，还节省了4元/天的出行费。

　　郝磊说，4辆14座的丰田海狮巴士及司机，都是从租赁公司一起租来的，每辆车加上司机700元/天。同时，还招收了需要支付工资的32名导乘员。这样算下来，4辆“免费巴士”一个月的费用需要20万元。

　　不过，这笔钱并非由郝磊出资，而是一家房产商。郝磊说，该房产商前期一次性拿出了10万元作为启动资金。8月1日，这家房产商的副总朱思玮告诉早报记者，作为房产商，投入公益性质的“免费巴士”，是一种社会责任，原则是“没有好处不要紧，只要是没有坏处就成”。

　　郝磊称，4辆“免费巴士”在运行期间，每车日行不少于80公里，最多的线路一天能跑十几趟，4车日均载客400人次。而陕西省社会科学院社会学研究所副研究员尹小俊说：“免费巴士”现在只能说是一个局部的现象，一个暂时的现象，实际上在满足公共服务领域还存在薄弱的方面。

　　被疑“不安全”

　　运行16天便停运

　　不过，也有不敢乘坐与非议者。西安市民王云就顾虑“免费巴士”的安全保障，怕出了事没人负责，所以一直没敢乘坐。

　　郝磊回忆，7月17日有人向当地媒体拨打了投诉电话，反映“免费巴士”超载，有安全隐患，遂引来了媒体记者的采访。

　　因媒体播报，“免费巴士”被迅速推向了公众面前，不但招来了执法部门，还引发了社会大讨论。

　　7月18日上午，西安市交通运输管理处直属队队长丹杰带领执法人员突然赶赴丈八北路调查“免费巴士”。丹杰说，他接到了举报，而当地电视台的记者也找到他，核实“免费巴士”有无行政许可和安全保障等问题。

　　丹杰说，初始调查重点在于“免费巴士”是否存在收费运营等违法行为，但在确认是免费运行后，丹杰确认“免费巴士”不属“黑车”。

　　然而，免费巴士宣称“高新环线”，又设有固定的停靠站点与运营时间。执法人员现场告知：这已属“公交运营模式”。

　　丹杰说，公交运营模式是经过政府批准许可的，它是为群众提供一个安全保障的运输方式。然而，“免费巴士”已运行了10天却没有办理任何手续。

　　丹杰称：“免费巴士”参与道路运输，虽然是公益性质，全免费的，但根据道路运输管理的相关规定，这些车辆没有配备安全员，不能做到出车前的安全检查。而现实中，上下班高峰期“免费巴士”确实出现了超载现象。

　　最终，执法人员考虑到运营中存在的安全问题，还有对正规公交车经营的影响，叫停了“免费巴士”。

　　对此，郝磊显得很平静。他说，“免费巴士”确实是“仓促上路”的，安全保障考虑得不周到，也没有向行政许可部门申请。他称，免费巴士是房产商全程赞助的，钱是人家掏的，也没想到会牵扯到管理与法律程序，这是他们刚开始时没有想到的。

　　丹杰离开后，郝磊的“免费巴士”撤销了沿途站点，暗自继续运营。然而，在坚持了6天后，因“实在担心安全问题”与行政执法，“免费巴士”于7月24日彻底停运了。8月1日，郝磊称：“4辆车都已退回租车公司了。”

　　不违法不违规

　　无行政处罚依据

　　丹杰告诉早报记者，在叫停“免费巴士”时，就已经预料到“很多市民会不能理解我们的执法”。果不其然，“免费巴士”被叫停，遭到了网民与媒体评论家的多轮质疑。

　　如：为老百姓做好事的人，政府都应该热情欢迎，积极支持，这样叫停了，不仅给为公众服务的热心人泼了一盆冷水，也给公益事业迎头一棒；“免费巴士”承担的正好是城市管理部门缺席的责任，方便市民出行，本就应该是城市管理部门考虑的事情。

　　综合多方观点，评论家的意见大致为：“免费巴士”没有备案、涉嫌超载，确实该管；但不应该是一停了之，而是应该顺应民意，因势利导，主动作为。

　　其实，在叫停“免费巴士”的过程中，执法人员也承认了“免费巴士”确实给附近市民带来了方便，而丹杰更是肯定了免费巴士“确为周边的老百姓做了好事”。

　　8月2日，在接受早报记者采访时，丹杰更是说出了一个叫停“免费巴士”背后的“秘密”，称执法人员曾有过思想斗争，而丹杰的尴尬在于，不叫停，安全得不到保障，出了事，公众难免指责政府缺乏监管；叫停，又师出无名，“免费巴士，既不违法，也不违规，行政处罚没有具体的法规依据”。

　　丹杰说，现实的尴尬一时令他这位老执法者“不会（执法）了”。不过，最终他们考虑到“免费巴士”有超载行为及安全隐患，才叫停的。而毋庸置疑，“免费巴士”无论是炒作还是真心惠民，这一形式的出现，揭开了我国道路运输领域政策法规与监管的缺位。

　　其实，不只是“免费巴士”，让执法者困惑的还有近年来频现的超市班车与小区班车。丹杰说，之所以没有叫停超市班车与小区班车，是因为他们运载的是固定人群，“对此类形式的免费车，找不到法规依据，难界定，更难执法”。

　　在采访中，丹杰称，执法队内部也曾多次讨论过超市班车、小区班车等近年来新出现的运输形式的法律定性与监管问题，“头疼得很，去管？没有执法依据，不管？确实是一种道路运输形式。它到底算啥？咋样界定，如何处理？”

　　采访期间，西安市交通运输管理处的一名负责人甚至向早报记者咨询：上海是如何对超市班车进行监管、执法的？而公开信息显示，上海、杭州等城市的小区班车、超市班车也都曾遭遇过“身份”困境与监管真空。

　　丹杰称，尴尬的根源在于：城市公交的管理权由建设部移交到交通部后，没有出台过一部现行的道路运输法规，目前执法还是参考原建设部的规章制度。

　　政策法规束缚

　　“免费公交”批不了

　　丹杰等执法人员7月18日告诉郝磊，只要补办的行政审批手续获得通过，“免费巴士”就可以合法上路了。郝磊也曾表示，会加快向行政许可部门提出申请，办理相关的审批手续。

　　表面看起来，“免费巴士”被叫停后重新上路依旧存在着较大希望。然而，事实却并非如此。

　　丹杰8月2日称，西安市交通运输管理处只是执法部门，不是行政许可部门，为此，“免费巴士”如何申请、是否可通过审批，是主管部门西安市交通局才能回答的问题。不过，西安市交通运输管理处的一名负责人说，“免费巴士”的行政许可“现阶段是不可能办下来的”。

　　为此，早报记者在8月2日下午前往了西安市交通局寻求答案。

　　西安市交通局政策法规处一名负责人称，私人是否可以出资开通免费公交车，必须要先解决三个问题：一是私人有没有资格成立公交公司，二是注册的公司是否具备开通公交线路的资格，三是申请开通的线路是否具备开设公交线路的条件。

　　西安市交通局道路运输处的多名工作人员称，目前城市公交还没有对外放开，而自2002年，城市公交由建设部门移交到交通部门后，西安还没有批准过一家新的公交公司。此外，西安市交通局政策法规处的工作人员称：目前，私人开办公交线路，即便是免费的，“这条路基本是不通的”，他们也在等相应法规的出台。

　　此外，西安市交通局办公室的一位工作人员也提出了另外一种担忧：“若是批准了免费巴士，跑一段时间后，出资人突然甩手不干了，我们怎么给老百姓交代？这不是几十万、上百万就能办到的。”

　　公益公交

　　亟须破题

　　郝磊称，在执法队员的提醒下，他才意识到“免费巴士”安全问题的严肃性，“惊出一口气，一旦出现了安全问题，咋办？”

　　“我们从来没有想到这个难题，就怕好心办坏事。”朱思玮对早报记者说，西安运管部门的指导性介入，“我们并不抵制，而是接受”，至于网民的是非评论，他认为是“政府部门躺着中枪”，三方都应该互相理解。

　　事实上，为了缓解交通拥堵、减少公交死角，今年西安市将新增添750辆公交车，计划新增50辆纯电动公交车，计划投资1500万元用于加快推进公交车车载GPS系统的安装。

　　同时，在今年初，西安初步确定为“国家公交都市”试点城市。根据相关规划，西安将在今后3年内新开辟、调整公交线路45条，逐步调整优化公交线网，采取多种措施将公交出行分担率提高到45%。只是其中，还找不到公益“免费巴士”的踪迹。

　　如何容下叫好又叫座的公益“免费巴士”，来填补城市公交“死角”？这不只是西安，更是国家层面面临的考量。