改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

　　胡锦涛

　　□现状问题

　　征地补偿过低致矛盾频发

　　专家称，征地的矛盾主要产生于农村集体土地征收为国有土地这一过程。地方政府低价从农民手中征地，再以数倍甚至几十倍的价钱出让给开发商等单位，农民只获得土地收益中的极少部分，矛盾由此产生。

　　中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘称，很多地方政府已形成土地财政，征地时滥用权力，且农民获得的补偿很低，在很多农业地区，农民失地之后生活困难，有农民甚至拿不到补偿，这成为近年来重大的社会不稳定因素。

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田同样认为，目前农村集体土地征用最大的问题就是补偿标准过低。国务院发展研究中心的调查显示，征地之后土地增值部分的收益分配中，投资者拿走大头，占40%到50%，政府拿走20%到30%，村级组织留下25%到30%，而农民拿到的补偿款，只占整个土地增值收益的5%到10%。在农民就业难以保障、社会保障跟不上的情况下，农民失地就失去了赖以生存的基础。

　　郑风田说，在巨额土地出让金的诱惑下，地方政府形成很强的卖地冲动，导致我国非农占用耕地数量大、速度快。自1990年以来，我国平均每年流失耕地面积达1000万亩以上，土地浪费严重。根据2004年修改的土地管理法，国家为了“公共利益”的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但目前，我国农村集体土地征用“公共利益”泛化，界限不明，给多征滥占、侵犯农民权益提供了方便。

　　□改革难点

　　改革要动地方政府“奶酪”

　　早在2009年，土地管理法的修订便提上日程，其中“征地制度改革”是核心内容之一，但因多方掣肘，新规始终难以出台。专家表示，其中最大的阻力，无疑来自地方政府。

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田表示，将土地收益还利于民，取消地方政府的土地垄断权，无疑动了地方政府的“奶酪”。征地矛盾其实是地方政府和农民的利益之争，十八大报告中有关改革征地制度的表态，表明中央希望在地方政府和失地农民之间，取得一个新的利益平衡，以缓解矛盾。

　　中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘也认为，改革的最大难点就在于要触动地方政府的利益。

　　专家表示，要想推动改革，不仅仅在于从制度上规定提高农民土地收益所占比例。

　　浙江大学公共政策研究院研究员杨遴杰说，比如规定卖地收入的40%给农民，但怎样才能保证地方政府就按40%的比例给农民？他说，很多政策都是规定时候很好，但执行起来往往大打折扣。