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化解产能过剩:政府还应该做些什么?

发布时间: 2013年10月22日 14:32 | 进入复兴论坛 | 来源: 中国财经报 | 手机看新闻

 



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  国务院日前印发《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》,明确了当前和今后一个时期推进产业结构调整的工作重点,针对行业特点,分别提出了钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业分业施策意见,并确定了当前化解产能严重过剩矛盾的8项主要任务,还从加强和完善行业管理、强化土地环保监管、完善财税金融政策等方面,提出了化解产能严重过剩矛盾的配套政策措施。

  产能过剩谁之过

  每吨钢铁利润一度降到0.43元,买根冰棍都不够。这看似天方夜谭,却是钢铁行业的残酷现实。中钢协发布的今年上半年数据表明,钢铁企业挣扎在亏损的边缘,很大程度是因为钢铁行业的产能严重过剩,而钢铁行业仅是我国产能过剩的“冰山一角”。

  产能过剩是这些年中国经济的痼疾,也一直是宏观调控的重点,但却总是无法根治,甚至愈演愈烈。数据显示,2012年底,我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%,明显低于国际通常水平。钢铁、电解铝、船舶等行业利润大幅下滑,企业普遍经营困难。值得关注的是,这些产能严重过剩行业仍有一批在建、拟建项目,产能过剩呈加剧之势。

  “当前我国出现产能严重过剩主要受发展阶段、发展理念和体制机制等多种因素的影响。”《指导意见》指出,在加快推进工业化、城镇化的发展阶段,市场需求快速增长,一些企业对市场预期过于乐观,盲目投资,加剧了产能扩张;部分行业发展方式粗放,创新能力不强,产业集中度低,没有形成由优强企业主导的产业发展格局,导致行业无序竞争、重复建设严重;一些地方过于追求发展速度,过分倚重投资拉动,通过廉价供地、税收减免、低价配置资源等方式招商引资,助推了重复投资和产能扩张;与此同时,资源要素市场化改革滞后,政策、规划、标准、环保等引导和约束不强,投资体制和管理方式不完善,监督检查和责任追究不到位等。

  与此同时,社会舆论也更多地将责任归咎于地方政府过于追求政绩。对此,北京工业大学经济与管理学院常务副院长宗刚认为,GDP在过去的较长一段时间曾经是考核政绩的一项重要指标,地方政府为增加GDP而盲目扩大投资并不足为奇。在他看来,产能过剩的根本原因在于信息不对称。这五个行业都属于资本密集型企业,投资相对谨慎,即使这样还会出现产能过剩的问题,一定是对于市场的供求信息不明,从而对市场的判断失误造成的。

  事实上,这一问题也引起国家的高度重视,在《指导意见》中,明确要求建立全国统一的投资项目信息库,充分发挥信息化在市场监管中的作用。结合取消和下放项目行政审批,以及加强事中、事后监管的要求,率先建立钢铁、电解铝等产能严重过剩行业项目信息库,涵盖现有生产企业在建项目和已核准或备案项目的动态情况。同时,加强建设项目信息公开和服务,并与国土、环保、金融等信息系统互联互通,形成协同监管机制。

  相信不久的将来,基于项目的信息公开能为项目的审批提供决策依据,为审批行为提供更严格的规范。

  政府应变管理者

  为服务者对于产能过剩产生的深层次原因,不少专家认为是由于我国市场化改革不到位,市场协调机制难以发挥作用。对此,《指导意见》明确指出,要完善市场机制,理顺资源、要素价格的市场形成机制,完善差别化价格政策,提高产业准入的能耗、物耗、水耗和生态环保标准,切实发挥市场配置资源的基础性作用。以资源环境承载力上限,倒逼超标产能退出、节能减排达标和自然环境改善。工信部相关负责人也表示,新一轮化解产能严重过剩的政策措施,按照厘清政府和市场边界,充分发挥市场配置资源基础性作用的要求,强化环保、能耗两个门槛,严把土地、金融两道闸门,有利于协同推进。

  在这一过程中,政府应发挥怎样的作用?对此,宗刚认为,从世界经验来看,没有哪个国家的产业发展能离开政府的管理,多年来,我国政府在引领经济发展过程中发挥了重要作用,也取得了巨大的成功。然而,随着社会经济发展,政府放松对经济产业的管制是大势所趋,但放松不等于放任,完全不管肯定也不行。他表示,中央政府应逐渐退出对产业的管理功能,增强服务功能。比如面对庞大而复杂的市场,企业受认识水平的限制,无法知晓整个市场的供求情况,这就需要中央政府充分搜集市场信息,通过建立产能信息数据平台,为企业生产投资提供参考。

  除此之外,考虑到产业关联影响,这个平台应包括所有上下游产业的动态信息,否则上游产能抑制住了,下游产能又不足了。因此,如果政府能建立各行各业的经济信息库,在统一的平台下,利用统一的数据,统一的方法,得出统一的结论,企业根据这些信息调整自身的生产规模,在保证信息透明度和公众知情权的前提下,将产能问题交给市场,产能过剩问题自然迎刃而解。“在化解产能过剩问题上,市场和政府应该不是一对矛盾。”宗刚说。

  政策可持续是保持长效的关键

  根据《指导意见》,将通过5年努力,使化解产能严重过剩矛盾的工作取得重要进展:一是产能规模基本合理。钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能总量与环境承载力、市场需求、资源保障相适应,空间布局与区域经济发展相协调,产能利用率达到合理水平。二是发展质量明显改善。兼并重组取得实质性进展,产能结构得到优化;清洁生产和污染治理水平显著提高,资源综合利用水平明显提升;经济效益实现好转,盈利水平回归合理,行业平均负债率保持在风险可控范围内,核心竞争力明显增强。三是长效机制初步建立。公平竞争的市场环境得到完善,企业市场主体作用充分发挥。过剩行业产能预警体系和监督机制基本建立,资源要素价格、财税体制、责任追究制度等重点领域改革取得重要进展。

  对此,宗刚表示,《指导意见》提出了一系列行之有效的措施,对化解产能过剩将具有积极作用。但这一轮化解之后,是否能持续下去,是否会造成新的“并发症”就需要靠政府的努力。

  在他看来,效果的持续性取决于政策的持续性,纵观这些年的产业政策,经常是过剩了就抑制,不足了就扩张,政策本身不可持续,导致一些问题反反复复,呈周期性出现。每次出现问题也只是头痛医头脚痛医脚,通常是医好了这个问题,新的问题又出现了。他认为要建立化解产能过剩问题的长效机制,一方面要保证政策的可持续性,另一方面要做好产能计算、产能分析,在此基础上,制定代表国家意志的切实可行的中长期产能规划,为地方政府和企业的投资提供指导。

  “相信在政府提供的更为全面完整的分行业的信息指导下,遵循市场规律,依靠企业的理性判断和决策,产能过剩这一问题能够得到根本解决。”宗刚说。

  雾霾笼罩下坚定的转型步伐

  在石家庄最高的大楼楼顶住上三天,烟雾缭绕中,当你发现,视线所及之处始终超不过大楼四周五百米,就会越发深刻感受到,削减过剩产能以及加快产业转型升级,对于河北乃至整个北方地区的重要意义。

  国务院上周出台的关于化解产能过剩政策的指导意见,提出将有效地推进和化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩矛盾。数据显示,去年底前述五行业利用率分别为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%。一般,利用率低于75%视为产能过剩。

  “以国务院名义发布化解产能过剩总体方案,意味问题重要性提升。”有分析认为,这是新一届政府统筹稳增长、调结构、促转型,打造中国经济升级版的一个重大举措,也将是当前和今后一个时期转变经济发展方式、推进产业结构调整的工作重点。

  钢铁业成为削减产能首要对象,意见提出未来五年全国拟压缩8000万吨钢铁总产量。河北被视为完成这一任务的关键,作为钢铁生产第一大省,河北此前表示,将在未来5年强制削减6000万吨产能。一段时间以来,产业链条长、规模庞大的河北钢铁业,被视为华北地区大气污染“元凶”。华北十个严重污染城市,河北就占到七个。

  实际上,产能过剩经常成为困扰中国经济的难题。发改委、工信部等部委多次出台政策,要求通过关停并转、上大压小等措施淘汰落后产能,但效果不佳。产能过剩越来越严重影响到经济运行,已成为我国经济运行中的突出矛盾和诸多问题的根源。

  然而,化解产能过剩困难重重。以钢铁行业为例,过往几年,遏制钢铁产能过快膨胀,主管部门可说使出浑身解数,包括祭出众多行政审批手段,一套又一套“组合拳”,但却收效甚微,甚至完全没有效果,钢铁产能、尤其是落后产能越控越多。

  必须指出,缺乏疏导是过剩产能遏制失效的症结所在。比如,在一些地区,钢铁工业已是当地经济主要支柱,成为主要税收来源和就业渠道。如果对于过剩钢铁产能一味围剿,强调关停,而缺乏替代方案,势必导致地方经济支柱崩溃,由此引发大量财政与社会问题。

  有业内人士建言,化解过剩产能要在维护全局利益同时,关注与促进地方利益发展,关键在于对过剩产能进行产业置换,在削减过剩产能同时,又避免发生大量企业倒闭、职工下岗、财政税收大幅减少,并能保障以往贷款顺利偿还。唯有如此,化解工作方能顺利推进。

  令人欣喜的是,在产业置换方面,一些地方已经迈出步伐。连日来,距离石家庄约20公里的革命老区河北平山,该县与来自美国、日本以及国内近十家汽车后市场行业企业先后签约,意图利用当地靠近北京和石家庄的区位优势以及环境优势,打造涵盖汽车装饰、养护、培训、租赁、汽车保险(放心保)及融资、物流商贸等20多项业务的汽车后市场产业园项目。

  依托1.2亿辆汽车保有量以及每年超千万辆增量,中国汽车后市场行业被众多投资人士视为黄金产业。有研究预测,在未来十至十五年时间中,中国汽车后市场每年将保持两位数以上的高速增长,2015年产值有望增至7000亿元,成为全球第一大汽车后市场。

  与前述计划同步推进的是,“2015年,西柏坡电厂所有机组全部安装脱硫脱硝设施,确保脱硫脱硝率分别达到90%和70%以上。”平山县委书记李旭阳在接受记者采访时表示,钢铁、铸造行业方面,今年年底前,将完成所有烧结机烟气脱硫治理或关停淘汰;今冬明春,水泥建材企业和钙镁企业先行停产……

  应该提醒的是,一些地方在进行产业置换时,应立足当地实际情况,综合考量资源环境人力等各种因素,切忌产业规划缺乏实际和前瞻性,在实际操作中则应避免大干快上、好大喜功。“在进行产业置换中,尤其要注意新产业的市场反应,根据市场来决定产业发展的方向和速度。”一位在汽车行业摸爬滚打多年的企业家说。

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