国务院日前印发《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，明确了当前和今后一个时期推进产业结构调整的工作重点，针对行业特点，分别提出了钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业分业施策意见，并确定了当前化解产能严重过剩矛盾的8项主要任务，还从加强和完善行业管理、强化土地环保监管、完善财税金融政策等方面，提出了化解产能严重过剩矛盾的配套政策措施。

　　产能过剩谁之过

　　每吨钢铁利润一度降到0.43元，买根冰棍都不够。这看似天方夜谭，却是钢铁行业的残酷现实。中钢协发布的今年上半年数据表明，钢铁企业挣扎在亏损的边缘，很大程度是因为钢铁行业的产能严重过剩，而钢铁行业仅是我国产能过剩的“冰山一角”。

　　产能过剩是这些年中国经济的痼疾，也一直是宏观调控的重点，但却总是无法根治，甚至愈演愈烈。数据显示，2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。钢铁、电解铝、船舶等行业利润大幅下滑，企业普遍经营困难。值得关注的是，这些产能严重过剩行业仍有一批在建、拟建项目，产能过剩呈加剧之势。

　　“当前我国出现产能严重过剩主要受发展阶段、发展理念和体制机制等多种因素的影响。”《指导意见》指出，在加快推进工业化、城镇化的发展阶段，市场需求快速增长，一些企业对市场预期过于乐观，盲目投资，加剧了产能扩张；部分行业发展方式粗放，创新能力不强，产业集中度低，没有形成由优强企业主导的产业发展格局，导致行业无序竞争、重复建设严重；一些地方过于追求发展速度，过分倚重投资拉动，通过廉价供地、税收减免、低价配置资源等方式招商引资，助推了重复投资和产能扩张；与此同时，资源要素市场化改革滞后，政策、规划、标准、环保等引导和约束不强，投资体制和管理方式不完善，监督检查和责任追究不到位等。

　　与此同时，社会舆论也更多地将责任归咎于地方政府过于追求政绩。对此，北京工业大学经济与管理学院常务副院长宗刚认为，GDP在过去的较长一段时间曾经是考核政绩的一项重要指标，地方政府为增加GDP而盲目扩大投资并不足为奇。在他看来，产能过剩的根本原因在于信息不对称。这五个行业都属于资本密集型企业，投资相对谨慎，即使这样还会出现产能过剩的问题，一定是对于市场的供求信息不明，从而对市场的判断失误造成的。

　　事实上，这一问题也引起国家的高度重视，在《指导意见》中，明确要求建立全国统一的投资项目信息库，充分发挥信息化在市场监管中的作用。结合取消和下放项目行政审批，以及加强事中、事后监管的要求，率先建立钢铁、电解铝等产能严重过剩行业项目信息库，涵盖现有生产企业在建项目和已核准或备案项目的动态情况。同时，加强建设项目信息公开和服务，并与国土、环保、金融等信息系统互联互通，形成协同监管机制。

　　相信不久的将来，基于项目的信息公开能为项目的审批提供决策依据，为审批行为提供更严格的规范。

　　政府应变管理者

　　为服务者对于产能过剩产生的深层次原因，不少专家认为是由于我国市场化改革不到位，市场协调机制难以发挥作用。对此，《指导意见》明确指出，要完善市场机制，理顺资源、要素价格的市场形成机制，完善差别化价格政策，提高产业准入的能耗、物耗、水耗和生态环保标准，切实发挥市场配置资源的基础性作用。以资源环境承载力上限，倒逼超标产能退出、节能减排达标和自然环境改善。工信部相关负责人也表示，新一轮化解产能严重过剩的政策措施，按照厘清政府和市场边界，充分发挥市场配置资源基础性作用的要求，强化环保、能耗两个门槛，严把土地、金融两道闸门，有利于协同推进。

　　在这一过程中，政府应发挥怎样的作用？对此，宗刚认为，从世界经验来看，没有哪个国家的产业发展能离开政府的管理，多年来，我国政府在引领经济发展过程中发挥了重要作用，也取得了巨大的成功。然而，随着社会经济发展，政府放松对经济产业的管制是大势所趋，但放松不等于放任，完全不管肯定也不行。他表示，中央政府应逐渐退出对产业的管理功能，增强服务功能。比如面对庞大而复杂的市场，企业受认识水平的限制，无法知晓整个市场的供求情况，这就需要中央政府充分搜集市场信息，通过建立产能信息数据平台，为企业生产投资提供参考。

　　除此之外，考虑到产业关联影响，这个平台应包括所有上下游产业的动态信息，否则上游产能抑制住了，下游产能又不足了。因此，如果政府能建立各行各业的经济信息库，在统一的平台下，利用统一的数据，统一的方法，得出统一的结论，企业根据这些信息调整自身的生产规模，在保证信息透明度和公众知情权的前提下，将产能问题交给市场，产能过剩问题自然迎刃而解。“在化解产能过剩问题上，市场和政府应该不是一对矛盾。”宗刚说。

　　政策可持续是保持长效的关键

　　根据《指导意见》，将通过5年努力，使化解产能严重过剩矛盾的工作取得重要进展：一是产能规模基本合理。钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能总量与环境承载力、市场需求、资源保障相适应，空间布局与区域经济发展相协调，产能利用率达到合理水平。二是发展质量明显改善。兼并重组取得实质性进展，产能结构得到优化；清洁生产和污染治理水平显著提高，资源综合利用水平明显提升；经济效益实现好转，盈利水平回归合理，行业平均负债率保持在风险可控范围内，核心竞争力明显增强。三是长效机制初步建立。公平竞争的市场环境得到完善，企业市场主体作用充分发挥。过剩行业产能预警体系和监督机制基本建立，资源要素价格、财税体制、责任追究制度等重点领域改革取得重要进展。

　　对此，宗刚表示，《指导意见》提出了一系列行之有效的措施，对化解产能过剩将具有积极作用。但这一轮化解之后，是否能持续下去，是否会造成新的“并发症”就需要靠政府的努力。

　　在他看来，效果的持续性取决于政策的持续性，纵观这些年的产业政策，经常是过剩了就抑制，不足了就扩张，政策本身不可持续，导致一些问题反反复复，呈周期性出现。每次出现问题也只是头痛医头脚痛医脚，通常是医好了这个问题，新的问题又出现了。他认为要建立化解产能过剩问题的长效机制，一方面要保证政策的可持续性，另一方面要做好产能计算、产能分析，在此基础上，制定代表国家意志的切实可行的中长期产能规划，为地方政府和企业的投资提供指导。

　　“相信在政府提供的更为全面完整的分行业的信息指导下，遵循市场规律，依靠企业的理性判断和决策，产能过剩这一问题能够得到根本解决。”宗刚说。

　　雾霾笼罩下坚定的转型步伐

　　在石家庄最高的大楼楼顶住上三天，烟雾缭绕中，当你发现，视线所及之处始终超不过大楼四周五百米，就会越发深刻感受到，削减过剩产能以及加快产业转型升级，对于河北乃至整个北方地区的重要意义。

　　国务院上周出台的关于化解产能过剩政策的指导意见，提出将有效地推进和化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩矛盾。数据显示，去年底前述五行业利用率分别为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%。一般，利用率低于75%视为产能过剩。

　　“以国务院名义发布化解产能过剩总体方案，意味问题重要性提升。”有分析认为，这是新一届政府统筹稳增长、调结构、促转型，打造中国经济升级版的一个重大举措，也将是当前和今后一个时期转变经济发展方式、推进产业结构调整的工作重点。

　　钢铁业成为削减产能首要对象，意见提出未来五年全国拟压缩8000万吨钢铁总产量。河北被视为完成这一任务的关键，作为钢铁生产第一大省，河北此前表示，将在未来5年强制削减6000万吨产能。一段时间以来，产业链条长、规模庞大的河北钢铁业，被视为华北地区大气污染“元凶”。华北十个严重污染城市，河北就占到七个。

　　实际上，产能过剩经常成为困扰中国经济的难题。发改委、工信部等部委多次出台政策，要求通过关停并转、上大压小等措施淘汰落后产能，但效果不佳。产能过剩越来越严重影响到经济运行，已成为我国经济运行中的突出矛盾和诸多问题的根源。

　　然而，化解产能过剩困难重重。以钢铁行业为例，过往几年，遏制钢铁产能过快膨胀，主管部门可说使出浑身解数，包括祭出众多行政审批手段，一套又一套“组合拳”，但却收效甚微，甚至完全没有效果，钢铁产能、尤其是落后产能越控越多。

　　必须指出，缺乏疏导是过剩产能遏制失效的症结所在。比如，在一些地区，钢铁工业已是当地经济主要支柱，成为主要税收来源和就业渠道。如果对于过剩钢铁产能一味围剿，强调关停，而缺乏替代方案，势必导致地方经济支柱崩溃，由此引发大量财政与社会问题。

　　有业内人士建言，化解过剩产能要在维护全局利益同时，关注与促进地方利益发展，关键在于对过剩产能进行产业置换，在削减过剩产能同时，又避免发生大量企业倒闭、职工下岗、财政税收大幅减少，并能保障以往贷款顺利偿还。唯有如此，化解工作方能顺利推进。

　　令人欣喜的是，在产业置换方面，一些地方已经迈出步伐。连日来，距离石家庄约20公里的革命老区河北平山，该县与来自美国、日本以及国内近十家汽车后市场行业企业先后签约，意图利用当地靠近北京和石家庄的区位优势以及环境优势，打造涵盖汽车装饰、养护、培训、租赁、汽车保险（放心保）及融资、物流商贸等20多项业务的汽车后市场产业园项目。

　　依托1.2亿辆汽车保有量以及每年超千万辆增量，中国汽车后市场行业被众多投资人士视为黄金产业。有研究预测，在未来十至十五年时间中，中国汽车后市场每年将保持两位数以上的高速增长，2015年产值有望增至7000亿元，成为全球第一大汽车后市场。

　　与前述计划同步推进的是，“2015年，西柏坡电厂所有机组全部安装脱硫脱硝设施，确保脱硫脱硝率分别达到90%和70%以上。”平山县委书记李旭阳在接受记者采访时表示，钢铁、铸造行业方面，今年年底前，将完成所有烧结机烟气脱硫治理或关停淘汰；今冬明春，水泥建材企业和钙镁企业先行停产……

　　应该提醒的是，一些地方在进行产业置换时，应立足当地实际情况，综合考量资源环境人力等各种因素，切忌产业规划缺乏实际和前瞻性，在实际操作中则应避免大干快上、好大喜功。“在进行产业置换中，尤其要注意新产业的市场反应，根据市场来决定产业发展的方向和速度。”一位在汽车行业摸爬滚打多年的企业家说。