争吵多年的牧场问题，此次还是没有定论。

　　今年以来，乳粉行业的政策调整密度可谓空前的高：

　　5月1日开始实施新版《进出口乳品检验检疫监督管理办法》，新规在通关时间、进口相关成本等方面对小贴牌进口商影响较大；

　　7月2日，国家发改委价格监督检查与反垄断局对合生元、雀巢、惠氏、多美滋、美赞臣、雅培等国外乳粉企业进行反垄断调查；

　　8月初，因新西兰恒天然乳蛋白粉“肉毒杆菌事件”，国家对新西兰原料奶粉停止进口；

　　8月6日，国家食品药品监管总局组织形成的《企业生产婴幼儿配方乳粉许可条件审查细则（2013版）》（征求意见稿）发布。核心在于进一步严格婴幼儿配方乳粉行业准入与生产许可条件，鼓励企业采用湿法加工工艺生产婴幼儿配方乳粉，提高对婴幼儿配方乳粉奶源基地建设，以及生产加工布局、技术装备更新等方面要求。该细则出台后，监管层将对乳企开展食品生产许可证审核换发，重新核定生产资质；对奶源质量无保障和生产技术、设备设施、检验检测条件落后的企业实行停产整顿，经整顿仍不能达标的，坚决予以淘汰；

　　9月1日，海外代购关税额大幅提升，免税额由原来最高500元降至50元；

　　10月16日，商务部确认，首批选定10家奶粉品牌于10月底开始试行奶粉药店销售。
　　除上述一般性政策外，工信部正在酝酿一个对全行业影响巨大的政策，即正在编制的国内婴幼儿奶粉行业重组方案。据媒体披露，在这份《推动婴幼儿配方乳粉行业企业兼并重组工作方案》中规划：第一阶段为摸底调查；第二阶段培育10家年销售收入超过20亿元的大型企业，前10家国内品牌集中度达到65％；到2018年底第三阶段工作完成，形成3－5家销售额超过50亿元的企业，最终配方奶粉企业整合到50家左右。

　　业内专家表示，整合兼并的目的在于谋求安全的奶源。但对于业界最关心的牧场营建问题，直到现在，也没能形成共识。

　　谁来养牛？

　　乳粉质量的关键是奶源的好坏已是业内共识，因此对于入选兼并重组的企业，工信部限定了兼并重组主体的资格：采用湿法工艺生产婴幼儿配方奶粉的企业，所用原料85％为稳定可控奶源基地所产生鲜乳。

　　对于这一规定，国内多家使用进口奶源的配方奶粉生产企业被排除在外，对此圣元国际集团董事长张亮就持有疑问，在中国生产婴儿奶粉应该用进口奶粉使用干法工艺生产，中国一年70万吨配方奶粉，其中只有三分之一是原料奶粉直接生产，不过20多万吨，“乳粉企业的专业是乳品加工，养牛之于乳粉企业是副业。资源、经济、信心，进口大势所趋，任何力量都无法阻挡。”

　　其实在奶源建设上，究竟应该由企业自建还是专业分工是争论已久的话题。

　　早在2009年，国家讨论奶源基地建设的时候，国家政策是建议企业自己养牛。国家发展和改革委员会颁布的《奶业整顿和振兴规划纲要》中要求2011年底，乳制品生产企业基地自产生鲜乳与加工能力的比例要达到70％以上。这一要求在当时被大量企业反对——要达到70％的比例，企业根本负担不起高额的奶源建设费用，后来争论的结果就是把自建调整为可控，就是由产业链上专业做牧场的企业来提供奶源。

　　专业分工的好处是专业牧场养牛非常严谨——在大量的前期投入下，牛或牛奶出现任何问题都会亏本，牧场不敢让牛场出一点问题。“现在甚至有的国家乳业专业化到牧草都有专业的企业在做，并且每一个环节都有严格的监管。这样下来检测上即使稍有疏忽，也绝不会出现大的安全问题。把重点放在检测产品的同时而忽视前端工作，检测再严也可能出问题。”乳业分析师宋亮如是分析。

　　中国奶业协会理事、广州乳业协会理事长王丁棉认为：“如果说专业分工，本身养牛的人就应是专业的。”但是否真的完全由专业牧场来做奶源？王丁棉的看法是市场还不成熟，条件不具备，“目前专业化分工的奶源供应占比不到国内乳企所需的5％，国内80％的原料奶来自农户、散养户及其他个体户。在广东就有很多存栏在1000－2000头奶牛的个体户。即便未来8－10年，专业化分工的奶源也只能供应国内1／3乳企所需。”

　　在一些专家看来，可控奶源和自建奶源，两种模式并不矛盾。市场经济讲究专业化分工，但当前的中国乳业极度不发达，不适应也不符合专业化分工这种形式，只有在市场发展到比较成熟的时候，才能在专业化分工的情况下，保障奶源安全。

　　怎么监管？

　　不管是专业分工还是企业自建的奶源，关键的还是对牧场的管理。“应对质量安全保障新要求”是本次工信部设计方案的初衷之一。

　　复旦大学企业管理系主任苏勇教授指出，我国食品安全的监管方式是自上而下的，是“少数人管大多数”，因此监管成本居高不下，而国外很多乳业发达的国家却不是这样。

　　苏勇教授介绍，以家庭农场为基础，以合作社为主导的产业链一体化组织模式，是世界乳制品行业较为主流的模式。在荷兰，奶农以自发自愿的形式组织合作社，以一人一票的方式选举合作社领导层。合作社投资、拥有乳品公司，一体化控制乳制品的加工、销售环节。乳品公司的高层管理人员也由奶农代表组成的薪酬委员会任免。在这个经济组织中，奶农既是基层生产劳动的参与者，又是整个产业的所有者。

　　“如果奶农因为产品不合格，就会被清出合作社。”苏勇教授表示，此模式下产品不合格率极低，通常保持在千分之一以下，“多数人管少数人的模式，有效降低了质量风险和监管成本。”

　　有关资料显示，世界最大的6家乳制品公司，有3家属于这种合作社一体化模式。

　　资金支持什么？

　　在这场影响全局的重组方案中，巨额扶持资金的流向也引起了所有企业的关注。

　　据报道，工信部在方案中推出税收优惠、财政扶持、金融综合授信、发行股票和债券和被兼并企业土地开发收益5项政策措施和保障。此前消息称，国家有关方面将会通过税收优惠、财政补贴和贷款等方面给予300亿元的资金支持。由于方案尚在报批待定中，很多细节并未明确。王丁棉表示，首批300亿的资金是投入到奶源建设上，还是乳粉加工上，这需要各方仔细商榷。

　　苏勇教授指出，我国在奶源建设上与国外合作社形式相比，牛奶生产方式处于两个极端。“要么是三五头奶牛的散户奶农，要么是大型乳制品集团巨资兴建的超大规模工厂化奶牛养殖场。过小和过大的规模，都会造成规模不经济，导致我国乳品行业丧失竞争优势。”

　　据荷兰某乳品公司大中国区发展总监阿瑟介绍说，荷兰家庭农场的成功，得益于适度规模的中型牧场。“50－100头奶牛的中型牧场，既可以承受添置机械化、信息化养牛设备的成本均摊；又能够节约牛群规模过大造成的疾病防控、生态环境治理成本，还适合使用自家农场的饲料，降低长途贩运的成本。”最重要的是，适度规模的家庭农场，使荷兰奶牛不必“圈养”，而是“散养”在户外草场上，因为这能使牛奶质量更有保障。

　　备受非议的中国乳制品业态，究竟会在此轮大手笔的变革中走向何方，或许答案尚留待时间来揭示。