“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”昨天，中央城镇化工作会议提出的推进城镇化的六项主要任务中，将推进农业转移人口市民化作为首要任务。

　　□六大任务

　　1 全面放开小城市落户

　　推进农业转移人口市民化。主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。要发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序。

　　2 耕地红线一定要守住

　　提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。

　　3 逐步建地方主体税种

　　建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。

　　建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。

　　4 均衡中西部东北地区

　　优化城镇化布局和形态。全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图绘到底。要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极。科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

　　5 望山见水记得住乡愁

　　提高城镇建设水平。城市建设水平是城市生命力所在。城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。要加强建筑质量管理制度建设。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

　　6 首对管理干部提要求

　　加强对城镇化的管理。要制定实施好国家新型城镇化规划，加强重大政策统筹协调，各地区要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见。培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性。

　　□解读

　　以人为本

　　人的城镇化可推动创新

　　如果说新型城镇化的核心是“人的城镇化”，过去很大程度上依赖“土地红利”的中国经济增长模式也将发生根本变化。分析人士认为，“人的城镇化”通过人的聚集，实现知识的聚集，从而推动创新和提高生产率。

　　中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉说，国际经验教训表明，在人口红利消失之后，迅速实现经济发展方式从投入依赖型向生产率提高型转变，核心是加快创新步伐，提高全要素生产率。而城市化产生的创意集聚效应和资源集约使用等优势，无疑是全要素生产率提高的重要源泉。

　　中欧国际工商学院经济学与金融学教授许小年认为，城镇与农村的区别在于聚集程度，在人口密集的城镇中，可以产生多种效应，包括规模经济效应、社会分工效应、节省交易成本、技术溢出效应、启发和激发创新等。

　　户籍破冰

　　农民市民化废身份等级

　　在城镇化问题上，一个基本的共识是：一个存在户籍界限，并且在户籍下面又衍生出五花八门不平等福利待遇的城镇化，不是真正的城镇化。

　　统计数据显示，去年我国城镇化率刚超过50%，实际户籍人口城镇化还只有35%左右。中国新型城镇化本质上不是一个经济问题，而是一个改革问题，通过推动包括户籍在内的一系列配套改革，实现农民的真正市民化。城镇化要解决的，不仅仅是农民进入城市，成为市民，更是打破这种身份的严格界限，废除身份等级，使中国社会从一个传统社会进入现代社会。

　　中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉认为，没有城市户籍、未能均等地获得相应基本公共服务的农民工，已经是城镇就业的主体。作为劳动力供给主体的农民工，尚未能够充分享受基本公共服务，一旦撤离劳动力市场，必然给中国经济整体带来风险，甚至诱发社会风险。

　　土地利用

　　调用地结构盘活闲置地

　　浙江大学公共政策研究院研究员杨遴杰表示，目前城镇建设用地中，5%是闲置的，40%是低效利用的，存量土地利用效率不高。城镇化不一定要靠摊大饼，不需利用新增建设用地发展城镇化。盘活存量完全足够城镇化发展用地。在这样的情况下，如果还占用耕地，就是一种犯罪。

　　杨遴杰说，已经是建设用地的土地，从结构空间上去调整提高利用率，这是全世界共同的观点。过去，很多地方过多地将土地用于工业，低效招商引资，做形象工程做得太多。

　　杨遴杰称，盘活城镇建设用地中低效的存量用地，关键是增值的收益如何在政府和原来的使用者间分配。以前政府只给固定补偿，导致原有使用者抵触，该换一种思路疏导，让原来的使用者主动参与盘活的过程。

　　城市布局

　　打造城市群解人口压力

　　经济学者马光远表示，中国城镇化路径选择，一定要摒弃乌托邦的幻想，搞小城镇，而应围绕大城市中心城市打造城市群，形成10个全国性的，20个区域性的真正的城市群，使得这些城市群可以容纳65%以上的人口，70%的GDP规模。

　　马光远说，人为发展小城市只会造成土地浪费，人为控制大城市也很愚蠢，只有城市群才有缓解大城市压力的功能。大城市聚集了资源、产业、就业，不围绕大城市打造城市圈，却希望进城农民到没有产业、没有资源、没有就业的小城市去，这是缘木求鱼。人为控制大城市规模，事实证明，根本就是失败的。

　　特大城市、大城市的人口、环境压力无法控制，只能疏散。马光远介绍，日本围绕大城市形成城市群后，大城市、特大城市的人口不仅没有剧增，反而保持基本稳定，甚至中心城人口还有减少，周围的城市承接了人口和产业，真正形成了“城市一体化”。上海周边的长三角基本已经形成了这种格局。

　　资金保障

　　地方主税种有多重方案

　　针对会议中提出的要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种。中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌分析，目前有几种选择方案，可以择一作为新的地方主体税种。现在企业所得税大体是按中央60%、地方40%分配。2012年企业所得税实现收入19653.56亿元，同比增长17.2%，企业所得税收入占税收总收入的比重为19.5%。如果将企业所得税全部或大部分划归地方，自然可以成为新的地方主体税种。

　　根据三中全会决定明确提出要“加快房地产税立法并适时推进改革”的要求，可以对房产税、城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税四大相关税种共同改革，统一为新的房地产税。不过，这些应建立在先立法的基础上，明确房地产税对住宅征税的税率和范围，使得其能承担起作为新的地方主体税种的责任。

　　另外，现在也有观点认为可将作为100%中央税的消费税和车辆购置税，全部改为地方税，这也是一种值得研讨的选择方案。

　　本版采写京华时报记者孙雪梅赵鹏综合新华社新华网经济参考报