受国务院委托，国家发改委主任徐绍史昨天在第十二届全国人大常委会第六次会议上作“十二五”规划纲要实施中期评估报告。徐绍史表示，纲要实施总体顺利，24个主要指标大多数（20个）达到预期进度要求，但二氧化碳排放强度等4个节能环保指标实现进度滞后，全国约有60%城市空气质量不达标。

　　4个节能环保指标拖后腿

　　徐绍史在报告中介绍，总的来看，纲要提出的主要目标、重点任务、重大工程实施进展顺利，主要指标大都达到预期进度，少数已提前完成，但有4个指标实现进度滞后。

　　这4个指标均为节能环保方面的约束性指标，分别是能源消费强度、二氧化碳排放强度、能源消费结构、氮氧化物排放量。徐绍史指出，滞后原因主要受经济增长速度超过预期、产业结构优化升级较慢、能源结构优化调整进展不快、部分企业减排力度不够等原因的影响。

　　在主要污染物排放总量减少的4个指标中有3个好于预期，其中化学需氧量、二氧化硫、氨氮排放总量前两年分别累计下降5.03%、6.62%、4.1%，但氮氧化物排放未达预期。

　　报告所附的国家“十二五”规划纲要主要指标完成情况显示，24个指标分属经济发展、科技教育、资源环境、人民生活4类，其中国内生产总值“高于预期”，徐绍史在作报告时也提到，近三年经济增速高于年均增长7%的预期目标。

　　森林蓄积量和城乡三项基本医疗保险参保率2个指标均已提前实现，另有16个指标评估情况“好于预期”，包括城镇化率、全国总人口指标等。

　　60%城市空气质量不达标

　　在谈到主要问题和挑战时，徐绍史指出，当前环境污染形势严峻，环境污染呈现污染源多样化、污染范围扩大化、污染影响持久化特征。

　　在大气污染方面，传统煤烟型大气污染依然严峻，同时以细颗粒物、臭氧为特征的复合型污染物日益严重。徐绍史指出，按照在1996年环境空气质量标准基础上增设PM2.5浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值，调整PM10、二氧化氮、铅等浓度限值后的新标准，全国有60%左右的城市空气质量不能达标。

　　徐绍史还指出，水体污染依然突出，重点流域化学需氧量、总磷和总氮排入量居高不下，水资源安全受到威胁。此外土壤污染日益凸显，产业发展对土壤污染的累积影响逐步显现，局部地区比较严重，部分耕地土壤污染超标。

　　“两高”产品将征收消费税

　　徐绍史表示，将强化节能环保治理措施，实施最严格的资源节约和生态环境保护制度，强力推进节能降耗，实行能源消费总量和能耗强度双控考核，提高行业能耗准入门槛，严格执行能评制度，推进重点领域节能，严禁对高耗能企业实行优惠电价，落实燃煤电厂脱硝等环保电价政策。

　　对集中显现的大气、水体和土壤污染问题，徐绍史表示将加大治理和修复力度，强化全流程保护、大区域保护和社会参与，健全资源有偿使用制度和生态补偿制度，完善资源性产品和环境保护定价机制，把高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围，逐步将资源税征收范围扩展到占用各类自然生态空间，促进生态环境外部成本内部化。

　　徐绍史表示，将严格监管和执法，强化地方人大监督，加快提升监管能力，加大责任追究和处罚力度，对能源消费增量超控或节能进度滞后地区，暂停核准新上高耗能项目，实行能耗等量或减量置换，对年度减排目标未完成、重点减排项目未按目标责任书落实的地区和企业，实行阶段性环评限批。

　　“推动节能环保，地方政府不能一手重、一手轻。”全国工商联环境商会秘书长骆建华表示，节能环保的约束性指标要纳入领导干部的政绩考核，占比应与经济指标相当，让领导干部真正有动力去做。

　　近日，中央组织部已就改进政绩考核发出通知，提出强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。

　　“要强化目标责任，实行能源消费总量和能耗强度双控考核，加强节能评估审查，将能效先进指标作为高耗能项目的审查红线。”国家发改委环资司负责人说。

　　专家表示，对约束性指标未完成的地方政府，要追究相关领导责任，乃至承担法律责任。

　　□行政诉讼法

　　人大代表建议将信访纳入民告官受案范围

　　十二届全国人大常委会第六次会议昨天上午分组审议行政诉讼法修正案草案，多位委员建议将行政合同纳入行政诉讼的受案范围，有委员认为高校、村委会、行业协会等行使的公共行政职能行政行为也应具有可诉性，还有全国人大代表建议把部分信访纳入行政诉讼范围。

　　建议1行政不作为也可被起诉

　　行政诉讼受案范围成为审议关注的焦点之一。辜胜阻委员认为，草案对受案范围采取列举加排除的规定，使其很窄，建议对行政合同等新型行政行为作明确规定，只要侵害行政相对人的合法权益，都应被列入行政诉讼范围之内。

　　吴晓灵委员提出,可诉范围应当扩大，一是对部门规章应该可诉，现在有的部门规章也有违反上位法的情况，造成不良后果；二是对行政不作为要可诉，现在可以起诉的是行政作为产生的后果，但现在有很多行政不作为的情况发生，损害了相对人合法权益。

　　王明雯委员提到，扩大行政诉讼的受案范围是大家的共识，社会各界呼吁将抽象行政行为及内部行政行为、行政协议等纳入受案范围的呼声很高，建议将草案规定的“具体行政行为”改为“行政行为”，为将来进一步扩大受案范围预留空间。

　　王明雯建议将行政合同（行政协议）纳入受案范围，因为行政合同在现实生活中已大量存在，成为新的、重要的行政管理方式，具有鲜明的公权力属性，判断行政合同是不是有效、合法、可撤销、是否履行等，往往涉及行政行为的效力和合法性的判断，必须通过公法的规则予以解决。同时在司法实践中，大量行政协议案件已经起诉到人民法院，但法院对于是否受理做法各不相同，审理的规则和裁判也不一致，亟须规范。

　　白志健委员也指出，行政合同如国有土地使用权出让合同等，与民事合同有明显的区别，不宜依照普通民事诉讼程序进行审理，是否应该纳入行政诉讼的受案范围值得斟酌。

　　建议2协会开罚单不应无处告

　　“随着转变政府职能，改进社会治理方式的推进，一些自治组织、行业协会、公共企事业单位、社会团体等社会组织也承担了更多的公共行政职能。”莫文秀委员建议，明确社会组织行使公共行政职能行政行为的可诉性，这些行为与人民群众的切身利益密切相关。

　　莫文秀提到，当前村委会发放补偿费用，供水、供电、供气、公共交通等企事业单位信息公开，行业协会处罚等案件大量涌现，都亟须通过司法途径加以规范，草案对社会组织行使公共行政职能行政行为可诉的标准仅限于“法律法规授权”，排除规章等规范性文件的授权，不符合大量社会组织承担公共行政的现状。

　　辜胜阻委员建议明确社会组织行使公共行政职能行政行为的可诉性，特别是社会组织中的村民自治组织、公共企业事业单位、行业协会等。

　　与会的全国人大代表李大进举例说：“比如足协的处罚决定具有行政处罚的性质，目前足协所做的处罚决定法院是不受理的，但如果当事人要起诉，不应告状无门。因此对准行政行为要给予监督。”他建议将社会组织的权利和准行政行为纳入行政诉讼法的监督范围内，并建议把部分信访纳入行政诉讼范围。

　　全国人大代表高广生也提到，现在行政机关因信访作出的处理行为非常多，建议将其纳入受案范围。

　　采写京华时报记者商西京华时报制图杨佳宁