央视网（记者阎海东 报道）

　　城市化的核心命题，就是把农民变成市民。而把农民变成市民，绝不是简单地取消其农业户籍，而是要让农民在职业、生活方式、生活空间等方面都与市民身份相匹配。

　　近年来，中国的城市化，通常被称作“城镇化”，一字之差反映出了中国在城市化方面有着与自身实际境况相适应的思路。“城镇化”一词最早出现于1991年，学者型官员辜胜阻在其论文《非农化与城镇化研究》中使用并拓展了“城镇化”的概念，这一概念很快得到众多研究者的响应。

　　中共第十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》正式采用了“城镇化”一词。作为一种中国特色的表述，“城镇化”的核心是实现“以城带镇”的发展模式，这一模式在今年被进一步延伸为城乡一体化。在2013年开启的新一轮城镇化规划中，城市群被认为是未来城镇化发展的主体形态。

　　城镇化扫描

　　过去三十多年持续发生的农民工进城，可能是史上最大规模的人口转移。国家统计局数据显示，2012年全国农民工总量达到26261万人。与计划经济时代被工厂招工的人群不同，在严格的户籍限制下，改革开放以来农民工，仅仅是作为“生产力”而在城市谋生，无法获得与市民同等待遇。

　　长期以来的城乡二元对立，中国城市和乡村在生活质量上的巨大差距，使得进入城市生活成为农民的普遍梦想。随着城市经济社会发展的需求和人口管理的逐步松动，进城务工成为当代社会最大的景观。但有一个障碍始终横亘在城乡之间，这个障碍便是户籍，和附着在户籍背后的社会福利。

　　三十多年来，在整体现代化的带动下，中国城镇化进程取得巨大成就。数据显示，1978年中国的城镇化率是17.9%，2012年达到52.6%。这意味着，过去三十多年来中国的城镇化率提高了34.7个百分点，平均每年达到1个百分点以上。但实际上，这个巨大的数字背后，有着庞大的人口被“伪城市化”，他们虽然付出了劳动，却并未获得城市真正的接纳，据报道，截至2011年数据，仅有8%的农民工有失业保险。

　　这种伪城市化的存在，制造了巨大的制度性不平等，在使得现有城市化成果难以巩固的同时，也催生和堆积了大量的社会问题。换句话说，如果基于城乡差异的制度性歧视长期存在，如果城市实际上拒绝为这些长期在此工作生活的从业者提供包括子女教育和医疗养老等社会保障在内的同等市民待遇，中国的城市化，就是负债前行。然而，面对巨大的人口转移和长期以来的消极应对，要在短期内消化这些问题，其艰难可想而知。

　　大城市“挤出效应”凸显

　　无论是农民还是其他身份的从业人员，选择某个城市工作生活，都是在整体权衡下做出的选择。在考虑到自己择业能力的前提下，从业者自然而然会选择回报更为丰厚、生活更加优越的城市，在相对更加优质的公共资源背景下，同样的工作付出，得到的回报却不一样。这正是北京、上海、广州、深圳等一线城市人口膨胀的主要原因。数据显示，在北京等一线城市，跟随农民工入城的流动儿童人数已远远超过本地户籍儿童。

　　数据显示，截至2013年9月份，北京常住人口数量已经突破2000万。上海市国民经济与社会发展公报显示，上海2013年人口达到2380.43万。第六次全国人口普查结果显示，广州市人口达1300多万，深圳市2013年常住人口也达到1300多万。人口高度密集、生活资源紧张、交通拥堵、环境污染、生态破坏等大城市病，也因此而发。在巨大的人口压力下，一线甚至二线城市的生活质量正在变得越来越不尽如人意。

　　一线城市吸引的不仅是高学历人才，也有大量的农业人口。近年来，在高房价、高房租及高生活成本压力下，一线城市的挤出效应明显增加。一项调查显示，在上海、北京等一线城市需9000元左右月薪才能不感到惶恐，“逃离北上广”正在成为选择。而这种发生在一线城市的“挤出效应”，或许会给二三线城市发展带来人才机遇，也给二三线房地产市场带来机遇。

　　以北京为例，近年来因为高房价的挤出效应而受益的周边地产，不仅有燕郊、香河等地，更有武清、涿州、怀来、承德、张家口、固安、廊坊、秦皇岛等地区的环首都经济圈项目。报道称，2013年燕郊部分楼盘房价已经达到15000元每平米，而这些项目的目标客户群正是北京“刚需族”。类似的情况不仅发生在北上广深，近几年，杭州、南京、武汉、成都等城市，都发生了挤出效应，周边小城市地产火爆。

　　新“候鸟式生存”

　　然而一个蹊跷的事实却不容忽视。据北京市社科院数据，北京目前每年新增常住人口达50.7万，上海每年新增人口数量甚至超过北京，达60-70万。也就是说，在“逃离北上广”的无奈下，强大的挤出效应并未真正减少人口涌入的热情，其中相当一部分，是逃离北上广又返回的人口。城市与入城者之间的博弈，依然在持续进行。

　　“逃离北上广”又返回的现象并不难理解。许多返回二三线城市的人群虽然能够承受相对较低的房价，但他们买了房子之后，却发现仅有房子是不够的。

　　由于长期以来的资源分布失衡和区域发展不平衡，导致许多中小城市缺乏适合中青年人群的发展机会。在政府“看得见的手”的指挥下，大量投资过度集中于大城市，一线城市“通吃”资源优势，对全国就业人群产生强大的吸附效力。

　　大城市谋生、小城市买房，这是继早期农民工式的“人户分离”之后发生的新一轮“人房分离”现象。调查显示，大部分三线城市房屋空置率居高，正是由于购房者往往被迫继续外出就业。以安徽定远为例，该县由于处在高铁沿线，使得城镇面貌和消费形态发生剧烈变化，不但大中城市常见的消费内容变得常见，在相比以往出行更加高效便捷的情况下，高达百分之七八十的青壮年劳动力都外出打工，而当地由于收入偏低，企业招工困难。类似的事情同样发生在武汉这样的大城市周围，虽然离武汉只有一个多小时车程，但周边的黄冈、鄂州等城市，大量已购房屋空置，中青年房主均在外地打工，这样的情况在西安、兰州周边小城市也并不少见。

　　有分析认为，目前逃离北上广的，相当一部分可能恰好是精英人才，对中小城市的发展有一定的人才支持作用。然而如何有效接纳这些人才，需要政府在制度安排上有所作为，如果连高技术人才都无法吸引，中小城市的产业支撑就无法实现，在新一轮经济结构调整的背景下，产业转移也无法有效完成。

　　专家指出，相比大城市而言，小城市或城镇面临的体制问题，可能更严重。一些在北上广谋生的人，在解释“为何难也要留下”时坦言，相比一线大城市，体制性、结构性的缺陷其实到处都有，内地小城市和农村由于开放程度较差，体制问题只会比大城市更多、更难解决。这种爹不亲娘不要的现象，使支撑城镇化主体的企业和劳动力，面临着去留两难的纠结。

　　小城市被“嫌弃”原因，也可能正是小城市发展的困境。如果“只要钱不要人”，城镇化恐怕难以健康发展。全国人大财经委员会副主任委员尹中卿指出，如果在城镇化过程中仅把农民工当作生产者而不愿接受其成为市民，便会导致城镇化滞后于工业化，人口城镇化落后于土地城镇化，两亿多农业转移人口进城工作居住，却无法真正融入城镇生活。这些问题解决不好，城镇化就会大大受阻，甚至出现麻烦。

　　近年来，这一境况在珠三角、长三角等城市有所改善，但在许多内地中小城市，对进城农民工政策性排斥的问题依然突出。要真正实现“人的城镇化”，还有待在政策制定、财政转移支付、投资项目注入等各方面布局规划。

　　造城运动VS新农村

　　近年来，城镇化在许多地方被理解为房地产开发。大规模的“造城运动”，在二三线城市甚至大部分城镇表现得相当突出。政府买地，地产商盖房赚钱，都在各取所需。然而在土地财政和持久不衰的房地产开发热潮下，两个显著的问题困扰着中小城市的城镇化：一方面是小城市对人口的吸附能力较差；另一方面是低就业和低支付能力，造成大量的房产房屋空置，将真正对小城市有兴趣的人群被挡在外围——农民根本无力购买高价小区。

　　在土地财政和GDP冲动下大面积发生的“造城运动”，由于缺乏远景规划和实际的产业支持，给城镇化积累了不少问题，近年来连续出现“空城”“鬼城”等现象，地方政府主导的“城镇化”显得有些一厢情愿，在这种以城镇化为名义的“造城运动”中，大量二三线城市郊区农民失地，却没有相应地获得成为市民的“资本”，更多的进城农民实际上被排斥在“城镇化”之外。而在政府或开发商有意回避或无力承担的情况下，大量新城缺乏匹配的公共软硬件服务设施。

　　在许多地方，“造城运动”已经延伸到小城镇，与早年启动的“新农村”建设发生重叠。这种齐头并进的现象，甚至让一些地方施政者也对政策难以准确把握。2009年，笔者在山西东南部和内蒙古东部调查采访，便有地方领导干部坦言，由于新农村和城镇化齐头推进，他们也很难把握政策的整体思路：究竟是将精力投入到农村，使新农村“城镇化”，还是索性农民都进城？政策误读和思路的反复，造成很多资源浪费。媒体曝出的河南济源大规模拆迁，就印证了这一事实：为了“济东新区开发”而迅速完成的拆迁建筑中，就有大量两三年前搞新农村建设时期修的新房子，以及一些新建的养殖场等其他资产。

　　在普遍城镇化的背景下，“新农村”如何发展？发展到什么程度？背离了自主自愿有序原则，无法脱离农业的农民，被强迫入城，很多地方出现了农民扛着锄头下地、收工进城吃饭的奇观。在城镇化和新农村之间，应该有怎样的一种平衡？

　　农民进城的因与果

　　农民进城的目的很简单，就是为了享受城市资源。即便是中小城市，在教育、医疗以及生活便捷性等方面，也对部分农村人口有着较强的吸引力。根据笔者的了解，目前在中西部小城市，周边乡村很多农民为了子女教育等需求，进城租房打零工，目的就在于让孩子享受城市的教育资源。但这一举动在客观上只能看作是其短期选择。由于不具有购房能力，就业不稳定，真正有能力变为常住人口的，并不普遍。

　　产业与城市的融合，才是保证农村人口真正向城市有序转移的马达。但实际上，中西部很多县域地区经济并不发达，有限的就业岗位面临着大学毕业生、本地市民和进城农民三方面的竞争。适应城市生活的工作和生活素质要求，也对农业人口是一个挑战。

　　如果说原有的城市居民因为制度和政策的红利，以及长期在城市形成的财富积累，具有较强的生存资本和抗风险能力，那么作为城市化过程中转移吸纳的新人口，尤其是考虑到由农业人口转移而来的新市民的就业特征，进城农民如何短期内获得这些基本的保障呢？兜底措施如何实施？人力资源和社会保障部公报显示，截至2011年，2.5亿农民工参保者不足1/5。

　　就目前情况来看，在农民工黄金工作年龄到城镇打工，失业或老龄化之后就不得不离开曾经工作的城镇，因为这里没有为他们提供养老服务和安家的条件，他们的子女也不能像城镇居民那样到城镇公立学校就读。农民工及其家庭成员，享受不到与城里人同样的子女入学、医疗保险、养老等基本社会福利待遇，因此他们一方面需要更多为自己和家庭积累审慎性储蓄，另一方面也难以放弃最后的保障线土地。

　　要推动工业化和城镇化的进一步发展，从农村转移更多劳动者，增加劳动力供应，就需要城镇公共服务的改革，特别是为农村可转移的较年长人口，包括有子女的中年妇女提供就业条件。他们需要就地解决子女上学、照顾老人等诸多现实问题。他们的城镇化，更可能的方式就是所谓“离土不离乡”，需要城镇化的公共服务向部分农村地区伸展，这也正是许多发达国家城镇化曾走过的道路。

　　在户籍与土地之间

　　从制度层面来说，城乡二分的户籍制度，可谓是农民进城最大的制度障碍之一。而户籍制度改革难的根本原因，是附着在其上的福利安排。目前而言，户籍制度改革的指向，是逐步剥离附着在户籍上的社会福利，剥离了福利的城市户籍，对农民而言还有多大的吸引力？换句话说，不管城市居民福利是否与户籍剥离，安排农业人口市民化所需要的财力支持，最终仍是绕不开的难题。

　　在种种利弊权衡之下，即便进入中小城市，农民工更愿意保留农民的身份，还是选择以失地为代价，成为真正的市民呢？在目前生活成本高昂、环境污染等问题下，究竟是新农村，还是城镇化对农民更有吸引力？新农村和城镇化，如何区别对待和分头实施？

　　当然，随着代际差异的形成，事情也正在发生变化。2008年金融危机以后，珠三角和长三角大量民工返回老家，在产业结构调整和新一轮产业转移的大背景下，当80后农民工面临结婚生育养家糊口的压力时，中小城市在户籍等方面的制度门槛，也许对其构成吸引力，一个不争的事实是，在代际差异下，相比60后农民工而言，长期在城市打工生活的80后和90后，基本已经完成了意识和观念上的城市化，更倾向于常住城市而不是返回农村，中西部地区的城镇化应当紧紧抓住这一群体。

　　近日，农业部部长韩长赋向媒体表示，一些地方在推进城镇化过程中的某些“去农村化”的做法，是不符合中国国情的，也是不符合城乡统筹发展原则和大国现代化规律的。韩长赋说，中国农民要进城，但不可能都进城，更不可能都进大城市。城乡一体化不是城乡同样化，新农村应该是升级版的农村，而不应该是缩小版的城市。也就是说，在目前阶段，城镇化要搞，新农村也要搞。