央视网（记者 史江鑫）近期，我国推进城镇化建设的动作明显加快，继2013年年底中共中央召开改革开放后首个城镇化工作会议之后，本月首个国家新型城镇化规划出台，近日，推进我国城镇化可持续发展的高层建议报告也在京发布。

　　25日，国务院发展研究中心和世界银行在北京联合发布了题为《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》的最新报告，该报告建议，通过改革征地制度遏制城市空间过快蔓延，通过建立居住证制度逐步向外来人口提供均等的基本公共服务，开辟包括不动产税在内的稳定财政收入来源，允许地方政府在中央严格限定的框架内直接举债。

　　报告指出，近年来中国城镇化水平虽然有很大的提高，但压力也日渐凸显，粗放的土地使用导致了低效的城市蔓延甚至空城的出现，污染威胁着人民的健康，耕地和水资源变得日益稀缺。到2030年，中国的城市人口预计将达到约10亿人，城镇化率将接近70%。因此，中国城镇化建设需要以市场为基础配置土地、劳动力和资本。

　　首部城镇化规划出台

　　目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，这也意味着城镇常住人口中有2亿多人没有非农人口户籍，与户籍非农人口在教育、医疗、社会保障等社会均等化方面存在差距。

　　3月16日，国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中，首次给予了城镇化质量和水平的约束性指标，要求到2020年，城市常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右；规划还从基本公共服务、基础设施、资源环境三个方面设定了16个分指标。如，要求农民工随迁子女接受义务教育的比重达到99%，百万以上人口城市公共交通占机动化出行的比例达60%等。

　　要达到这个目标，政府将会放松对于户籍登记的限制以及现有的户口制度限制农村地区与城市地区之间的迁移的问题。

　　规划提出，要实施差别化落户政策，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万~100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万~300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万~500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。

　　而当前的现状是，农村人口大多直接向一二线城市流动，同时，三四线城市人口也在向一二线城市转移，导致三四线城市一直发展比较慢。正因如此，2012年以来，一二线城市的房价猛涨，三四线城市却出现了过剩的现象，空城、鬼城频出。

　　清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明近期在该校主办的中国与世界经济论坛上在谈到中国城镇化建设的问题时也直指“走歪了”，他指出，城镇化的核心是让农业转移人口市民化，大量农民进城和市民一样获得收入增长、消费增长的机会，但当下城镇化建设在各地却正在变成一场投资土地、房地产化的运动，“这种盲目投资，将会把中国经济推向结构失衡、经济下滑的局面。”

　　历时三年，各方期盼已久的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》作为中国城镇化发展的一部顶层纲领性文件，不仅明确了未来中国新型城镇化的任务、目标，也给出了城镇化路径。

　　规划最大的亮点是推进以人为核心的城镇化。规划提出保障随迁子女平等享有受教育权利、完善公共就业创业服务体系、扩大社会保障覆盖面、改善基本医疗卫生条件、拓宽住房保障渠道等一系列举措，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，并要求创新体制机制，建立健全农业转移人口市民化推进机制。

　　城镇化是我国保持经济持续健康发展的强大引擎，财政部部长楼继伟指出，必须坚持以人为核心的城镇化，以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力。要求加快财税体制和投融资机制改革，推广运用政府与社会资本合作模式，建立多元、可持续的城镇化建设资金保障机制。

　　但对地方政府来说，户籍改革、农民工市民化是需要掏钱的，这就涉及到利益的改革问题。因此地方政府往往更愿意在城镇建设方面着力，在推进人的城镇化方面进展甚微。

　　如何构建一个有效的机制？

　　2013年1月，世界银行与我国政府就城镇化开启了相关研究，15个月后，国务院发展研究中心和世界银行联合发布了《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》的报告。

　　该报告针对土地管理制度、户籍制度、城市融资、城市规划和设计、环境、地方政府治理六大领域提出了建议。

　　针对土地管理制度，报告指出，由于城市扩张主要依靠征用农村土地，目前耕地面积已下降到接近1.2亿公顷，逼近保障粮食安全的“红线”。

　　报告建议，提高土地利用效率需要强化农民的产权，提高征地补偿标准，建立将农村集体建设用地转化为城市用地的新机制，由市场价格来引导城市土地配置。地方政府征收农村土地用于公共用途，必须由法律规范。报告还建议对工业用地采用基于市场的定价，将比重过高的工业用地转化为商业和住宅用地，这样可以鼓励服务业发展，降低住房成本，为较小的城市提供更加坚实的经济基础。

　　针对户籍制度，报告指出，推进基本公共服务均等化，促进具备技能的劳动者自由流动。人口管理服务体制要由现行的户籍制度向居住证制度转变，消除劳动力从农村向城市流动以及在城市之间流动的障碍，提高劳动者工资水平。

　　针对“钱从哪里来”这一关键问题，报告建议，改革财政体制，通过设置不动产税和提高城市服务价格，扩大地方财政收入基础。报告认为，在中央政府建立的明确框架之内，应允许地方政府直接举债。

　　针对城市规划和设计，报告建议，以市场为基础给工业用地定价，鼓励土地密集型工业企业向二三线城市转移。在城市内部，制订灵活的分区规划，促进更小地块、更加混合的土地使用，实现更密集和更高效的开发。以交通基础设施加强主城区与外围地区的连接，加强城市之间的协调，有效治理交通拥堵和环境污染。

　　针对环境压力，报告建议，应更多地采用市场化的工具，如碳、空气和水污染以及能源使用的税收和交易制度，来实现环保目标。

　　针对地方政府治理，报告建议调整地方官员的绩效评估体系，通过引入中期财政支出框架和公开含地方政府资产负债表在内的完整账目，改善地方政府的财务管理。

　　对此，财政部副部长史耀斌表示，在我国全面深化改革的进程中，将借鉴国外有益经验。

　　国务院发展研究中心主任李伟称，管理好城镇化，是中国迈向现代化高收入社会的重要基础。管理好城镇化，根本在于释放城市在提升效率和推动创新方面的潜能，关键在于实现城市社会的良好治理，难点在于保护城市生态、治理城市污染，必须建立推动城镇化高效、包容、可持续发展的体制机制。