央视网（记者 史江鑫）博鳌论坛上关于“人的城镇化”的议题引起国内外各大专家、学者、企业家的讨论，普遍的担心是，在城镇化的推进过程中是否会出现新一轮的“圈地运动”、“造城运动”。对此，国务院发展研究中心副主任韩俊4月10在北京某经济论坛上向记者透露，国家层面正在推进新型城镇化评价考核体系的出台，“中央已经反复强调，新型城镇化决不能搞‘造城运动’，必须以产业、就业为支撑，推进高效、包容、可持续的新型城镇化。”

　　韩俊指出，推进新型城镇化，一定要实现产业发展、就业吸纳和人口集聚相统一；城市发展与资源利用和城市环境承载能力相统一；农村人口向城市集中与城市空间布局优化和城乡的协调发展。

　　韩俊还表示，由于当前国内对农村集体建设用地流转和入市的认识尚存很大分歧，近期，国家将继续选择有代表性的地区，开展改革试验，为国家层面完善法律和制度积累经验。

　　难题：城镇化经济效率低下

　　诺贝尔经济学奖得主、美国哥伦比亚大学经济学教授斯蒂格利茨曾说，21世纪对世界影响最大的有两大事件，一件是美国高科技产业的发展，另一件就是中国的城镇化。

　　改革开放以来，伴随着工业化进程，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。从1978年到2013年，我国城镇常住人口从1.7亿增加到了7.3亿，城镇化率从17.9%提升到了53.7%。预计2020年，将达到60%左右，2030年将达到66%左右。

　　如果我国城镇化目标、方向不变，将释放巨大的内需潜力，提高劳动生产率和破解城乡二元结构。但当前一些地方出现了急于求成的问题，片面追求城镇化率，造成土地城镇化高于人口城镇化，土地流转“非粮化”“非农化”倾向，甚至威胁粮食安全等状况。

　　此外，当前的城镇化在增进经济效率方面的作用也没有充分发挥，无论是城市的集聚效应还是城市资源利用与配置效率等都不够强。

　　2010年初，中国国际金融公司曾发布了一份中国建设用地供给潜力的分析报告。按照这份报告列出的数据，日本城市用地中，76%是居住用地，纽约居住用地占建设用地比重为42.2%，首尔为62.5%，伦敦为46.7%。而在我国的城市中，这个指标仅为30%。可见，我国城市居住用地至少有几倍的扩张空间。

　　去年我国全国国有建设用地供应共73万公顷，其中基础建设为31.7万公顷，工矿业为21万公顷，房地产是20.3万公顷。

　　对此，韩俊认为，我国当前城市土地利用结构不合理，工业用地占比重太高，居住用地比重太低。“我国城市的空间形态普遍呈现以主城区为主、‘摊大饼’式向外蔓延发展；城市内部铺张浪费和过度密集并存，老城区过度拥挤，新城区贪大求洋；城市交通拥挤从特大城市向一般城市迅速蔓延，‘城市病’逐步加重。”

　　与此同时，从城市容积率这个指标看，我国一线城市的容积率普遍偏低：北京住宅用地容积率限制在2.8以下，上海为2.5以下，香港高达10，纽约则高达12。容积率是单位面积的土地上允许提供的建筑量，高容积率就意味着一块土地上能提供的居住、办公、生产空间越多，反之则越少。“如果与首尔人口密度相当，广州还可以在现在的土地上多容纳420万人口，深圳可以多容纳53万。”韩俊说。

　　思路：土地的高效利用

　　当前，支撑城镇化加速发展的资源利用方式已难以为继。据国务院2011年公布的数据显示，我国有69个资源枯竭型城市，占118个资源型城市的58.5%；400多个缺水城市，占661个城市的三分之二以上；500个大型城市中，只有不到1%的城市达到世界卫生组织空气质量标准。资源的粗放利用及其导致的环境退化是城镇化面临的重大挑战。

　　2011年国家发改委主任张平在向全国人大常委会作报告时也披露，我国单位国内生产总值消耗是世界平均水平的2.2倍，是发达国家的3-4倍。城市人均建设用地130多平方米，高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。

　　韩俊指出，城镇化过程中，土地问题尤其应解决好两大问题：第一，如何使土地资源利用更加高效。现在土地利用太粗放，存量土地开发利用空间非常大，在一线城市要压缩工业用地规模。第二，如何保证土地增值收益更加公平分配。

　　隐忧：土地流转致“非粮化”“非农化”现象

　　随着政策对土地流转的进一步支持，工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，土地在向规模化种植迈进的过程中，也出现了土地“非粮化”、“非农化”加剧的情况。今年初，农业部发布一份报告显示，截至2012年12月底，全国家庭承包经营耕地流转面积达到2.7亿亩，其中流入工商企业的耕地面积为2800万亩，一些地区工商企业租地种粮食的只有6%。

　　韩俊提出，应加快建立工商企业租赁农户承包耕地的准入和监管制度。“防止农村土地过度集中在少数大公司手中，挤压农民就业空间。要允许农民以多种形式流转承包土地经营权，培育专业大户、家庭农场、农民合作社等多种形式适度规模经营主体。同时要解决好土地增值收益更加公平的分配问题。”

　　在农村宅基地流转问题上，韩俊表示，目前完全放开还不成熟，应坚持实行宅基地集体所有和“一户一宅”的前提下，有条件、有范围地放开农户宅基地流转。“如果不设相应的限制条件，放开宅基地市场，将导致大量宅基地的使用权被财力雄厚的少部分城镇居民获得，极可能助长土地投机，农民集体其他成员的用地空间势必会受到挤压。”

　　如何才能真正盘活农民的土地财产，促进这些资源的有效流动，融资问题就显得尤为重要。对于承包地经营权、宅基地使用权、林权“三权”的融资难题，韩俊认为，一方面，政府投入资金建立融资担保公司，为农村“两权”抵押融资提供担保服务。同时，还应加快构建农地抵押需要的一系列外部条件，如组建农村土地和房屋评估中介机构。

　　土地城镇化or人口城镇化？

　　据统计，2000-2011年间，我国城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度。过去十年我国城市人口的密度下降幅度则超过了25%。让人口和城镇面积相协调，加快流动人口城镇化率的速度已是社会共识。

　　新型城镇化势必带来新一轮的土地开发热潮，而长期以来因收入高、见效快，地方政府在城镇建设中对“土地财政”的依赖程度非常高。据国务院发展研究中心披露，2000-2013年间，政府土地出让收入从596亿元增加到4.2万亿，年均增长38.7%，土地出让收入占地方财政收入的比重从2000年的9.3%提高到2013年的60.9%。同时，13年间城市建成区面积扩大了1倍多，政府出让收益高达20万亿。

　　对比来看，1997-2009年间，香港卖地共收入为1626亿元，占同期财政收入的4.92%；2009年政府财政收入为3184亿港元，其中，卖地收入为144.7亿港元，占比4.45%。显然，当前的土地财政是极不合理、不可持续的。

　　“2013年土地出让金增长速度超出我们的估计。北京土地出让金1800亿，同比增长2 .77倍。上海土地出让金2038亿。土地的高溢价是房价上涨的重要推手，不改革土地出让金的方式，无论是用经济手段，还是政策手段来调控，都是按下葫芦起来瓢，房价会越来越高。”韩俊指出，新型城镇化的核心就是人的城镇化，人的城镇化就是要让进城的农民真正成为新市民，这其中最主要的就是要解决农民工的养老保障问题。户籍制度变革是农民进城的关键，否则城镇化将演化为一个伪命题。

　　据国家发展和改革委员会披露，我国7.3亿城镇人口中有2.34亿农民工及其家属，不到4个城镇常住人口中，就有一个是流动人口。

　　城镇基本公共服务和社会保障没有普遍、均等地惠及农民工阶层，农民工在城镇“就业不稳、家庭不全、居住不定、服务不均。”

　　韩俊认为，农民工参加城镇社会保险的支付成本相对较高。一直以来各地农民工参保率一直偏低。“据我们调研，在武汉，承担农民工各项社会保险、企业缴费约占工资总额的31%（养老20%、医疗8%、事业0.5%、计划生育0.7%、工商0.5-2%）个人达到10%（养老8%、医疗2%）。一个农民工要交足各项保险，企业要支出516元/月，个人要支付165.71元/月。调查的部分企业表明，制造业的工资成本占10-15%左右，服务业占30-35%，如果缴齐农民工社保，企业成本将增加1.8-6%左右。”

　　韩俊称，从制度与政策层面看，农民工社会保险总费率居高不下，存在门槛高、单位和个人尤其是低收入的农民工难以负担等突出问题。从实施层面看，众多企业出于成本考虑，多方规避法律规定，少报缴费基数和参保人数，甚至拒不为农民工参保。

　　实施差别化落户政策

　　如何加快户籍制度改革，解决农业转移人口在城镇落户的问题呢？韩俊表示，大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。

　　“我们最近在20多个城市开展的调查表明，新生代农民工没有从事过农业生产的比例高达84.5%，‘亦工亦农’正在成为历史；八成农民工即便不放开户口也将长期留在城镇，外出农民工愿意回农村定居的仅占8.9%；农民工对定居城镇的选择是多元的，愿意在地级以上大中城市定居的农民工占53.2%，愿意在县城或小城镇定居的农民工占38%；农民工进城定居的选择，与就业路径高度一致。”

　　韩俊指出，农民工市民化的内涵其实是以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，要推动农民工“个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会。”

　　韩俊还指出，农民工的市民权利不能以土地权利换取。土地不是国家无偿给农民的一项福利，不能把“双放弃”作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。农民工现阶段落户城镇，是否放弃承包耕地、草地、林地和宅基地，必须完全尊重农民个人意愿，不得强制或变相强制收回。

　　资金难题

　　最近一系列研究显示，到2020年我国的城镇化融资需求在20万亿-50万亿元之间。国务院发展研究中心给出的数据是21.84万亿元（基于市民化人均成本测算）和27.15万亿（基于投资需求测算）。

　　按照现行的办法，城镇化的庞大投资需求难以满足。因为地方融资平台风险偏大，融资能力难以扩大；市政债发行尚存在法律等方面的限制，约束机制也没有建立起来；在现行体制下民间资金很难进入基础设施投资领域。

　　韩俊建议，建立各级政府公共服务成本合理分担机制。推进财税体制和投融资体制改革，解决城镇化的资金保障问题。同时，还要加强对地方融资平台的风险管控，使银行资金在有效控制风险前提下支持城镇化建设。进一步开放投资领域，允许民间资本参与受限制产业的投资，在医疗、保健、教育、金融等领域，放松管制，让民营企业在市场上平等竞争。对于一些具有自然垄断性质的行业，如城市供水、供气、垃圾处理、污水处理等公用事业，以特许经营的方式引入民间资本。