养老用地新规的“堵”与“疏”

　　央视网（记者 阎海东）

　　一方面堵住以养老为名违规用地的状况继续蔓延，另一方面为更多的社会资本进入养老设施产业进行政策疏导，这是最近国土资源部下发的《养老服务设施用地指导意见》最核心的目标。

　　《意见》围绕保障养老服务设施用地供应、规范养老服务设施用地开发利用管理、大力支持养老服务业发展，明确提出了九条意见，其中第三条明确规定，“新建养老机构服务设施用地的，应根据城乡规划布局要求，统筹考虑，分期分阶段纳入国有建设用地供应计划。”

　　专家认为，国土资源部日前出台的养老用地政策，直接对未来的养老地产开发产生利好影响，其中有保有压的政策引导、公益性和市场化的运作、城乡养老地产联动开发等模式，都能振奋相关投资者。

　　事实上，早在去年国务院就发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，要求保障养老服务设施用地供应，规范养老服务设施用地开发利用管理。这次国土部出台的《指导意见》则更为明确地厘清了“养老用地”的适用范围，有利于对目前涉及养老用地的开发建设所产生的乱象加以清理。

　　养老地产：公益与商业的纠结

　　2013年北京在计划中首次单列养老设施用地供地计划100公顷，加大了民生用地供应。与此同时，北京明确规定养老用地的适用范围和相关优惠政策，其中规定：由政府投资建设的养老机构和社会资本投资建设的非营利性养老机构，今后将由政府部门划拨土地，不需要缴纳土地出让金；社会资本投资建设的营利性养老机构，应在限定地价、规定配套建设和提出管理要求的基础上采用“招拍挂”等方式供地。

　　今年4月22日，深圳出让了两处养老用地，其中位于宝安中心区的A001-0198号宗地以4亿元价格由前海人寿保险股份有限公司竞得，位于龙华新区民治街道的A805-0052号宗地以2.8亿元由深圳市融通信投资有限公司竞得。这一过高的成交价格，使业内人士倍感压力，担心其对营业造成影响。

　　我国逐步进入老龄化社会，养老成为政府和社会公众高度关注的问题。巨大的社会需求使养老产业火热发展，养老机构的投资建设也加速升温。

　　养老用地试点“招拍挂”最初是由民政部牵头的，国土部并没有相关政策。目前，养老用地一方面遇到土地指标不够用的问题，另一方面则是相关政策尚未明晰。政策不明使各种“养老用地”乱象也随之出现。

　　据了解，近两年涉足养老机构投建的企业，有相当一部分是从房地产开发商转型的，常以“养老产业规划”来达到圈地的目的，这种现象在许多二三线城市较为常见。但企业实际到手的合规土地面积并不大，很多养老地产项目里面有集体建设用地，以期“转正”。

　　“招拍挂”、协议转让、划拨和占用集体用地等供地方式往往夹杂不清，虽然开发商的名义是养老用地，但产权难以清晰，土地用途难免出现混乱。有业内人士表示，土地性质会对养老地产的业态结构和经营方式产生决定性影响。

　　国土部最新的《意见》明确界定了养老服务设施用地范围：专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地，才可确定为养老服务设施用地。老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施占用土地，不属于此范围。养老服务设施用地使用权可整体转让和转租，不得分割转让和转租；不得改变规划确定的土地用途，否则依法收回建设用地使用权；养老服务设施用地内建设的居住用房，可参照公共租赁住房，套型限定在40平方米以内；向符合养老申请条件的老年人出租老年公寓、宿舍等，期限一次最长不能超过5年。

　　专家认为，这一界定，将规范那些本意想规避缴纳土地出让金及限购政策影响的开发商的行为，而符合规定的，将会享受到相关优惠政策。

　　如何“以地养老”？

　　按照“十二五”规划纲要提出的目标，我国平均每千名老人拥有的床位数要达到30张。有业内人士预估，到2015年全国养老床位总数将达660多万张，目前尚有280多万张缺口。按照每张床位需用面积30平方米计算，约需8400万平方米的建筑面积。

　　养老服务如何进一步调动社会资源的积极性？国土资源部土地利用管理司司长廖永林表示，政策支持是一个可以改进的空间。国土部新出台的意见指出：养老服务设施用地应当纳入国有建设用地供应计划。新建养老服务机构项目用地涉及新增建设用地，符合土地利用总体规划和城乡规划的，应当在土地利用年度计划指标中优先予以安排。同时明确，规划为医卫慈善用地的土地，方可布局养老服务设施用地，其他用地中只能配套建设养老服务设施用房，并分摊相应的土地面积。

　　在供地方式具体支持上，《意见》明确表示，养老主管部门认定的非营利性养老服务机构，其养老服务设施用地可采取划拨供地。营利性养老服务设施用地应当以租赁、出让等有偿方式供应，出让年限最高不超过50年，原则上以租赁方式为主。

　　专家认为，土地制度的创新可以消除社会资本进入养老地产的相关顾虑，也能使养老企业的财务结构和现金流安排得到优化。目前尝试鼓励以租赁的方式来获取养老服务设施用地，是对养老用地市场化运作下的融资创新，这能直接降低土地成本。

　　该意见的另一个亮点，是鼓励地方盘活存量用地用于养老服务设施建设。意见规定企事业单位、个人对城镇现有空闲厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能、从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不征收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。在一定的基础上，免收土地年租金或土地收益差价，将降低此类投资者的成本。社会力量参与养老地产开发，利好未来社区养老模式的成熟。

　　根据目前新型城镇化和农村集体建设用地入市的基本要求，结合养老产业本身的特点，城乡结合部自然环境相对优良，符合郊区养老的需求，具有土地供应充分和成本低廉等方面的优势。此次出台的《意见》便明确表示，农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地，为集体内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可依法使用农民集体所有的土地。专家认为，如果能够将此类地段的土地市场放松，将大大降低土地使用成本。

　　亚太城市研究会房地产分会会长陈宝存认为，在养老服务设施需求量较大的一二线城市，土地资源通常非常紧张，而可供这类机构专门使用的、周边配套较成熟的土地项目更是十分有限，现在各地都在逐步推动农村集体建设用地的高效利用，如果能将其纳入养老机构供地范围中，对缓解这类机构无地可拿的情况将起到非常积极的作用。