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拍卖一块广告牌，主管单位收取四成利，成都户外广告新政引发争议，《今日观察》正在评论。

主持人（王小丫）：这里是正在播出的《今日观察》。今天我们要关注的是一场由清理整顿户外广告引发的纷争。根据媒体的报道，最近这几个月一场对户外广告的清理整治工作正在四川的成都市全面展开，当地政府的职能部门强行拆除并且收归户外广告牌，然后再统一进行拍卖，政府可以享受40%的拍卖的收益，在没有重新拍卖之前，全部用公益广告来覆盖这些广告牌。那么这样的做法呢，就引发了一系列的质疑，非公共资源的户外广告位的物权到底是归谁所有？地方政府是否有权对其进行统一的拍卖？并且要分享四成的拍卖的收益？户外广告这块市场，到底是谁的地盘？又由谁来做主呢？今天我们将对此展开评论。

两位评论员是霍德明和张鸿，同时也请大家登陆央视网、腾讯搜搜网以及搜狐网来发表您的建议和观点，稍候我们会关注到您的留言。

现在，我们就首先来关注一下相关的新闻背景。

近期，成都一些繁华路段街头，广告牌不再是各种眩目的商业广告，而变成了统一的巨幅公益广告：一起创造，共同分享。然而，统一的广告牌后面，却有着成都数百名户外广告从业者和政府之间的各种不同的声音。

《南方周末》的记者调查介绍说，两个月前，成都市政府城乡环境综合治理工作领导小组办公室下发了两个文件，对成都中心五城区及辖区高速路的户外广告进行全面清理整治，按照“非法的一律拆除，到期和新设的一律拍卖”的原则，在今年10月1日之前，将成都市区内所有户外广告（100余块广告牌）的三年经营权进行市场化公开拍卖，其拍卖收益的40%归政府所有。

在成都，仅市区就有大小广告公司上千家，户外广告投放总额超过十亿元。而现行的广告管理体制是以行政审批为主，市、区两级管理，横跨多个部门。既然通过了政府各部门的行政审批，为何一夜之间，政府部门又要收回审批过的东西呢？

政府的意见是重新统一管理，广告经营者则要求遵循市场的契约。不同的意见之下，5月下旬，成都数十家广告公司联合向四川省政府呼吁立即停止对户外广告的强拆行动，并召开听证会，希望政府部门听取利益相关各方的诉求。

对此，成都市政府委托市政协成立了户外广告调研组，并于6月22日与成都广告商代表进行了座谈。在听取意见后，政协负责人表示，除了调研报告，还将专门向成都市政府提交一份建议提案。

主持人：我们看到这个成都市政府打出来的这个公益广告的内容是：一起创造，共同分享。但是非常显然这些户外广告的经营者们是不愿意跟政府来分享的，那他们为什么不愿意？他们之间的分歧到底有多大呢？

张鸿：这个分歧当然非常大啦，因为本来这是人家广告商和业主的双方的一个生意关系，现在你地方政府要伸过来，要从人口袋里掏钱，那你说这个分歧能不大吗。其实这个分歧产生于5月初的时候，5月6号的时候，他们的一个开始治理户外广告的一个行动，所以人家不叫与民争利，人家叫治理五乱中的广告乱设，这个我们都同意，就是很多乱，非法的广告，你给它撤了，这是没有任何问题的。这是他们的一个工作意见，我们来看呢，但是说规范治理的范围和内容呢，只有第一条和这个治理有关，未经法定许可的各类广告全部拆除，拆吧，你不合法的当然应该拆了，但是看第二条，第三条，第二条就是符合什么什么规划的户外广告，拍卖前全部用公益广告来覆盖，就刚才我们看到的。这个就是一个特别大的分歧，就是凭什么一刀切。因为我这个是原来符合你的规划的，我现在又有客户在上面做着广告，你一下不允许我做广告了，那我的损失谁来赔偿，对吧。还有第三条说依据，这个你有什么规划，分期分批于9月底前对这些广告位全部组织拍卖，这又是另外一个分歧，就是这个权利是我的私权，你凭什么，第一，你拿过来。

主持人：拿过去了。

张鸿：你要拿过去拍卖，第二，拍卖完了以后，你还要拿40%的钱走。

主持人：还得分钱。

张鸿：对，所以这个就是两个特别大的分歧。

主持人：嗯，看来这个分歧还是蛮大的。

霍德明：我想成都这个户外广告每年的投放大概有10亿左右，而成都市区的广告商他们一般就有一千多家，所以我觉得这个分歧肯定是非常大的。我完全同意你刚刚说的，我要补充一点，像这一次有关于成都户外广告牌原来有一百多块要拍卖，大概是流拍率40%，市区里面大概60多块广告牌，而这上面全部覆盖了所谓公益性的广告，而这公益性的广告是由于市政府，它的一个，算是一个政策，或者一个命令吧，这个命令是基本上说，这块地方就是要准备拍卖，然后如果说是有拍卖的收入的话，我还要分40%，而这点在行政权上面，我觉得已经它就过了那个界限了，它已经到了滥权的阶段。而这种想要规范广告市场里面的乱，这我们完全同意的，但是应该有一个分界线，在这个乱跟你市政府能够在其中有40%的收益，这是两回事情，你今天一个出租车违规了，你罚他，可以，这是行政有这个规范的权力，但是你千万不能把出租车这个车子拿来没收了，说我再来拍卖，不管用什么理由，公益或者非公益这都是不对的。

主持人：一方面是权力是否滥用，另外一方面就是在这个分成上是否合理，对于这个问题很多观众朋友也有他们的一些看法，我们现在来看一下。

“向前看”这位朋友，他就说呢，“统一规划的本意是好的，因为有利于市容市貌，但如果把这作为地方政府谋利的手段，就不合理了。”

再来看外一位朋友，他说“所有的权利设置，都要通过法律来进行，政府这样做，就显得可笑了。整治应该分清合理合法的，在规划范围内的，应尽量使之合法。公共载体的广告位，拿来拍卖，非公共载体的，应该由市场规律来解决。就像业主出租房子，政府你不能强调该租给男的，还是租给女的。”这个比喻是蛮形象的。

张鸿：公共载体就是比如说公路上、机场，这是属于你政府的东西，然后你上面树个广告牌，这当然是你自己拿走的，没有任何问题，但是现在是我家的房子，或者我这个企业的房子上面立个广告牌，在你规划之内的，这个钱你能不能分走，这是大家争议的一个问题。

主持人：对，再来看这位朋友，他说“2000年说，墙面不能做，墙面广告就全部被撤除，2004年又说楼顶不能做，要做墙面，楼顶又被撤除了，那现在又要拍卖了，而且拍卖的是私人载体，这个变化也太快了，叫广告公司无法适应，户外广告是有投资的。有些投资要几年才能收回成本，但是政府可不管这些，唉，谁叫咱们是小型企业呢？”他有点无可奈何的感觉。

张鸿：对，我们的行政规划有时候不太考虑企业的损失和成本。

主持人：还有就是这个反反复复。

张鸿：对。

主持人：再来看“战车”，他认为“这些广告商有利润可以通过税务机关征收所得税啊，也不是向政府交钱吗？只有税才是合法，而这种分成绝对是违法的。”他认为从这个法律的角度来讲是违法的。

那么我们看到大家争论也是比较激烈的，尽管这个规定遭到了广告的业主和很多人的质疑，但是我们也了解到，成都市政府是打算在10月1号之前，把所有的清理整顿工作把它全部做好，全部都要清理整顿，那么对于这一点，广告业主他们有什么样的观点和看法呢，我们特别连线了他们，现在我们就一起来听一听。

成都户外广告商：就是包括我的（广告）位置，也是没有到期，他们现在就是要求，让我上公益（广告），客户已经给我发了律师函，叫我给他妥善处理，要尽快恢复，如果不恢复就要找我打官司，叫我赔偿。还有就是我们是私有物业，不是公共载体，为什么要把我们私有物业，私有财产拿出来拍卖呢？就在上周吧，成都市（政府）有个秘书处，要求我们去几家公司的代表，当时他们就说，要给我们明确回复，叫我们不要太过于急，政府会给我们妥善地解决和处理方案，但是到现在为止，还是没有任何的方案。

主持人：对于业主来说，政府这么做肯定是影响到了他们的利益了，当然是有抵触的情绪的，我觉得这个抵触的情绪还是比较强烈的，那么两位评论员你们觉得成都市政府的这个要统一收归这个户外广告牌，然后进行统一的拍卖，然后再分40%的拍卖的收益，对这个做法，你们俩有怎么样的评论？

张鸿：我们很多人直觉就觉得40%，四六开，这是不是太多了，但是以我看，40%，1%都不能收，因为于法律没有依据，《行政许可法》明确规定，就是行政许可是什么？就是行政它是许可你做这件事情，或者不许可你做这件事情，比如说我这个房子上面可不可以有一个广告牌呢，那这个相关部门说可以有，或者不可以有，这就是你行政部门的权力，但是你不能说，可以有，但是你的钱得给我，因为他如果盈利的话，那是税务部门可以征他的税，这是没有问题的。但是行政许可本身，行政部门本身不能收钱。第二个问题就是，可能涉及到《反垄断法》，首先他可能是涉嫌违反了《反垄断法》的第8条，就是你可能是属于行政垄断，滥用行政权力，其次它可能造成的一个，非常可能造成的一个后果是什么呢？就是未来在这个行业里面，很多中小企业就倒掉了，因为对于大企业来说，它实际上提高了一个广告公司的一个门槛，对于大企业来说，他拍下这个广告牌是无所谓的。我的一个朋友就说，说大企业，他上市公司他拍下这个广告牌，他不靠这个广告牌挣钱，我拍下几个位置以后，我的股票就涨了，但是中小企业他不行，他就得靠这个挣钱，所以到最后，因为现在已经有城市实行了，也表明，的的确确到最后就剩下几个寡头，大多数的中小企业就全都没有了，所以从法律上它就没有依据，甚至涉嫌违法。

霍德明：张鸿刚刚谈的是法律上的问题，我要谈的是一个程序上的问题。

主持人：程序。

霍德明：我手边这边有份资料，是成都市某区街道办事处发的通知，这上面说，它说请贵单位接到本通知后，向城市管理部门提出自愿拍卖的书面申请，申请的内容里面包括业主自愿将拥有产权的广告位交由政府统一拍卖，它的所得，拍卖所得，40%上交财政，60%归业主所有，这个通知是成都市某区的街道办事处发的。

主持人：哎，霍教授我觉得这个通知很有意思的是加上“自愿”两个字，如果说不自愿是不是就可以不交这个了呢？

霍德明：这就是我讲的程序正义或者是非正义的问题了。我看到这个通知以后，我的心里感觉就是它应该是，大概属于业主的，不过呢，由于业主有这么一个自愿的申请，所以40%的收益变成我业主自愿交给了财政，这有个感觉，就是当然我们做公益都是好事情，可是为什么要通知别人来自愿做这件事情呢，像你刚刚讲的，万一我不自愿的话，是不是明年我这个广告的审批权就不在了。

张鸿：对。

霍德明：总是有这方面的怀疑，所以我还是要强调程序正义是很重要的。

张鸿：不得不自愿。

主持人：不得不自愿，这是有点无可奈何。那么其实像这样的情况不仅是在成都，在全国也有不少，那么大家也是非常的关注这一点，不过我们在这个新闻当中，我们注意到了这几个关键词，一个是非公共资源，一个是户外广告位，还有一个就是物权，那么连起来，就是非公共资源的户外广告位的物权到底归谁所有呢？稍候继续我们今天的评论。

一块广告牌，引发出对物权、收益权的深层次思考。《今日观察》正在评论。

主持人：欢迎各位继续收看今天的《今日观察》，今天我们关注的是成都市政府关于整顿治理户外广告而引发的纷争，现在很多观众朋友给我们发来了漫画，我们和两位评论员一起来分享一下，这幅漫画是《物权法》拿在手，认为是没有法律依据的，但是这方呢，地方政府认为空间视觉权是有这个权利的。

张鸿：对，有的地方把它叫空间视觉权，有的地方把它叫做空间资源占用补偿，但是的的确确不管它叫什么名字，这几个权利在《物权法》里是没有的。

主持人：是没有的，没有法律依据的。再来看另外一幅，这个两只手握在一起。

霍德明：由于地方政府可能强调了这么一个空间视觉权，于是他就可以借这个名义统一天下，甚至他可能有一些企业在后面他可以垄断这个市场，我想这是很有可能的。

主持人：那我们也注意到，在全国各地这一轮的治理整顿户外广告的热潮当中呢，成都市这样的问题肯定不是第一个，也不会是最后一个，那么各方也有不少的评论，我们就整体的梳理了一下，一起来了解。

2008年我国户外广告投放量达到179亿元，围绕地方政府是否存在借行政权，从户外广告获利的争论也不止发生在成都。

《中国周刊》的消息说，在今年初，广州市有关部门就决定对所有户外广告停止审批，收回全部户外广告，进行公开拍卖，政府同样收取40%的拍卖收益。对于收取40%的理由，当地政府解释是政府部门有管理“空间视觉权”的权利。

2008年6月，扬州市有关部门也对广告泊位使用权的出让收益进行过规定，政府将和产权单位一起分配广告费，分成比例原则上为7：3。

早在2006年，大连就率先实施了这一“户外广告新政”。大连市城建局在3个月内，对大连全市的户外广告全部进行清拆拍卖。而三年过去后的今天，《南方周末》报道说，大连的户外广告市场已经被一两家公司垄断，98%的户外广告公司已经消失。

《工人日报》发表“‘空间视觉权归政府’荒诞逻辑”的文章。文章说，广告位中提成40%的收益，这究竟是经营所得，还是公共收费？试问，除了空间视觉权是政府的，空气、水源、土地，哪一样可以不是政府的呢？

《经济参考报》援引浙江理工大学法学院副教授李班的观点指出，我们完全可以安国家现行的广告法规来管理执行，为何要节外生枝提出新的收费名目呢？除了某些部门想借机寻租外，难有其他令人信服的解释。

主持人：我注意到在这个背景当中有这样一个小小的逻辑，就是因为政府是拥有这个空间视觉权的，那么我们也可以联想到，那么这个成都市政府它的这个40%的拍卖的收益是要归政府的，那是不是这就意味着，这个空间资源占用补偿就成为了一个制定一个新的规则的一个依据？这是一个什么样的概念？

张鸿：这个依据本身就于法没有依据，空间资源占用补偿，空间资源我们看，就是一个建筑物上面的这个资源，到底归谁，显然应该归这个业主，对吧，这个房子的所有人，占用补偿，那应该补偿给谁呢？补偿给它的所有人，无论是个人还是企业，对吧。当然你也可以说，说这个地是国家的，它属于地上权，所以这个应该，上面的空间都应该归土地的所有者，也就是地方政府，但是即便是这样，大家也要注意，这是于法没有依据的，法律没有赋予你这个权利，如果你觉得它是有这个权利，那你去申请，全国人大修改《物权法》，把这个权利加上去，如果法律没有加上这个权利，你就不能执行这个权利。第二，在审批的时候，我在广告审批的时候，其实我是交了审批费的，这笔费用其实就包含了我对你的这个空间占用的这些权利，你不能再以其他的这种方式来掠夺我的这个钱，比如说我开一个饭馆，工商等等部门，包括我审批的时候也都交了钱，对吧，我就可以正常的经营了，现在你说，不行，这个饭馆我政府得帮你经营，然后经营完了40%的钱我还拿走，哪有这种说法呢，根本就不合理。

主持人：从法律上没有依据。

霍德明：我想张鸿刚刚讲了有关于空间这个权呢，以前是有人谈过，不过目前的法律上对这种支持，肯定是找不到的，但是我还是要强调，尤其在我们《物权法》里面，这个东西你可以使用它，使用处置权，另外还有一个叫做交易买卖权，当然广告如果是很乱的话，那就是在广告的使用处置上面，有问题了，地方政府或者各个部门他应该管这件事情的，可是就是因为它太乱了，我要管，于是牵涉到，甚至干涉到我们物权里面的买卖交易权，在这里它是用一种公开拍卖40%归政府，我觉得这里边就出现了很大的漏洞。

主持人：漏洞。

霍德明：第一个，40%由政府拿去了，这就已经牵扯到业主他本身的权益了，我说只要这个业主他拥有这块土地，或者拥有这块建筑，那么他就应该有这个买卖交易权。但是呢，另外还有一个问题，当他把这一个所谓借公益之名，去公开拍卖，这是唯一的方式啊，在市场里面，一般来讲，交易的方式很多种，比如说咱们两个好朋友，我愿卖给你高一点价钱，低一点价钱，咱们两个商量和议就好了，当然那一位如果是我的亲戚的话，我很便宜的卖给他，这个也是我们双方和议就好了，今天我们地方政府用一个统一的方式，所谓治理乱象，这就完完全全违背了市场的法则。市场的法则是什么意思？它就是有很多很多种不同形式的交易，首先你要尊重它的物权，这个东西不是你的，你1%都不能抽，更何况你还规定一定要用公开拍卖这种形式，我觉得大大违背了市场的规律。

主持人：两位评论员是从法律的角度，以及市场的角度来总结的，我们来看看其他的观众朋友他们怎么来看待。

这位朋友他说“地方政府有与民争利之嫌，政府作为管理和服务社会的机构，是应该承担一定的责任，必要时，可以采取强制手段，但是必须端正态度，认清出发点和目标，即便要管，当初政府在干什么，现在管也不应该如此管法，说到底还是利益在作怪。”

另外一位朋友“白月光”，他认为“除公共媒体资源外，政府没有权利拍卖私人业主物业上的媒体，那么政府有进行规划和制定规章后，进行行政审批的权利，而其他的需要广告经营者依靠专业知识，依靠市场的途径来解决，政府没有在私人物业上拍卖媒体并收费的权利，《物权法》已有明确的规定。”他们两位的观点也跟你们两位是一致的，那么对于这一问题，我们特约评论员有怎样的看法呢？我们一起来连线。

江平（中国政法大学终身教授）：我认为这个是不符合《物权法》的规定，《物权法》虽然没有非常明确规定这是一种私权，但是应当承认，原来把广告牌出租给民间来经营，实际上已经把这个广告空间的权利给了老百姓。现在又把它收回来，又让民间办广告，再付一笔费用，按照现在的《物权法》，我认为没有法律依据，政府最大的问题是政府有行政监督的权力，行政许可的权力，如果政府的权力直接管经营，这就有点过分了，公权力不能够垄断，这种广告的设置。

李方午（中国广告协会法律服务中心主任）：户外广告，应该分两种情况，一种就是已经经过政府审批的，应该是合法的户外广告，那么还有一种是乱搭乱建的，那这一类应该是不合法的，那么对于仍然在有效期内的，这些户外路牌，我觉得政府应该对拆除路牌，或者变更路牌的设置，给广告公司、产权人，所带来的这些损失，应该给予适当的赔偿。我给你一块其它的（广告牌），来置换这块地方。但是整个的过程，不应该采取，这种强制执法的方式，而是应该进行友好的协商。

主持人：其实对于这个户外广告由政府统一来管理，或者说来制定一些条文规定，大家都是非常拥护的，这是一个好的，但是政府应该按照一个什么样的原则，来治理整顿户外广告，两位有什么样的建议？

张鸿：我们的节目经常谈到一些经济学的常识，但是现在我发现，很多基层的行政部门经济学已经学得非常好，争取利益的最大化做得非常到位，但是现在我越来越发现，这些基层的行政部门他们的法律常识欠缺得很，你看今天我们谈到了多少法律，这个《行政许可法》、《物权法》、《反垄断法》，甚至可能还包括《立法法》，因为如果你要是征收私人的这个财产的话，这是需要全国人大授权的，不是说你一个地方政府用一个会议纪要或者什么，一个通知就可以了，那是无效的。

主持人：一个章程。

张鸿：对，那是无效的。可能一下子学这么多法律，对很多人说也是消化不了，那我就告诉大家一个非常简单的原则，就是对我们自然人来说，就比如说我个人，法无禁止即自由，就是法律只要没禁止，那我们就是，就不能说我是违法的。

主持人：对。

张鸿：但是对于公权力部门来说，政府来说，法无授权即禁止，就是你做的每一件事情，必须得有严格的法条的依据，否则的话，我今天说收你40%，明天我就可以说，我开一个会，然后一个会议纪要说，所有的人的口袋里的钱40%都归我，这是一个问题。第二问题，我觉得各地的人大要负起责任来，要行使起责任，因为现在我们已经看到，不是成都一个地方的事情，很多城市都在，已经在实行，还有在蠢蠢欲动，这种政府公权力，逐利明确的逐利的行为，要立即叫停，因为它很快可能就不再，如果它这样泛滥下去的话，它就不再是一个单纯的经济问题，很可能是一个社会问题。

主持人：对。

霍德明：的确，你刚刚提到，其实很多各地的地方政府，包括大连在内，有关于户外广告的泛滥，它用这种整理的方式，可能取得了一些表面上的效果，不过还是你刚刚讲的，我们要依法行政，行政、行政，行政审批、行政核准，行政告诉你的是，不是把人家的东西拿过来可以拍卖的，在我们这个行政许可的范围之内，你可以决定法律，你可以决定有关于广告的内容，它甚至它的符不符合一些社会公共的道德标准，当它不符合这个标准的时候，你就让它不设立就好了，你就把它拆掉，对不起，千万不能以这个理由，把它的广告牌拿回来，说那就是我们公益的结果，我们就拍卖就好了，我不管这样子的做法，能够使得市容变得多干净，多漂亮，我觉得我们不应该这样做……