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李铁:未来推进城镇化重点是户籍管理制度改革

发布时间:2011年09月15日 18:43 | 进入复兴论坛 | 来源:财经网


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2009年中国城市人口分组。

  李铁指出,我们的改革思路是循序渐进,首先解决在城镇举家迁徙长期就业的外来务工就业人员(其中包括农民工和城市间流动人口),同时逐步缩小外来人口和当地居民的公共服务差别

  【《财经》综合报道】国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁9月15日才大连达沃斯论坛上表示,当前中国城镇化遇到的政策难点主要有六个方面。他指出,中国政府未来推进城镇化进程,重点要推进户籍管理制度改革。

  李铁指出,我们的改革思路是循序渐进,首先解决在城镇举家迁徙长期就业的外来务工就业人员(其中包括农民工和城市间流动人口),同时逐步缩小外来人口和当地居民的公共服务差别。

  李铁还特别指出,有一个问题值得引起注意,那就是一些特大城市开始出台诸如限制外来人口购房、买车、关闭农民工子弟学校的各种政策,试图以此来缓解城市交通拥堵和人口管理的压力。很多人打着城市承载力有限,因而只能容纳多少人的旗号,反对更多的外来人口进入城市。他说,资源的分配是按照城市的行政等级来决定,所谓特大城市可利用行政手段获取资源,必然伴随着人口要素的流入。

  李铁说,因此应重点提升公共服务能力,并加快特大城市辖区内郊区的建设,通过完善公共服务和交通设施条件,向周边中小城市和小城镇分流人口。

  以下为李铁演讲全文:

  中国城镇化的现状、政策难点与改革方向

  一、中国城镇化发展的现状

  1、近十年中国的城镇化率。2000-2010年城镇化率从36.22%提高到49.68%,年均提高了1.35个百分点,城镇人口由4.8亿增长到6.7亿,十年间城镇人口增长了1.9亿,平均每年约有2千万农村人口进城。这样的速度不仅快于改革开放后20年的平均增长1%的速度,也大大快于同期世界城镇化水平提高的平均速度。

  2、城市的数量和规模。2009年,我国共有城市657个,其中人口在100万以上的城市共有122个,人口在50-100万人口的城市共有118个。人口在20-50万的城市有151个。20万人口以下的小城市共有263个。1000万人口以上的城市有:北京、上海、广州。人口在400-1000万的城市有:天津、沈阳、哈尔滨、南京、杭州、武汉、重庆、深圳、汕头、成都、西安。按照2010年11月1日公布的第六次人口普查统计,首都北京的常住人口已达到1961.2万人,其中,外省市来京人员704.5万人,占常住人口的35.9%。

  3、中国城镇人口的空间分布。城镇化的空间分布呈现出向东部沿海地区集中的特征。我国东部地区平均城镇化率最高达到56.96%,其中京津沪的城镇化率甚至超过70%。2009年,占国土面积14.2%的东部地区,集中了60%的超大城市、53.3%的特大城市、51.6%的大城市、48.9%的中等城市、36.5%的小城市和37.6%的建制镇。2008年,全国百强县和千强镇(按财政总收入排序)中,分别有53%和62.7%集中在长三角和珠三角地区。

  二、当前的政策难点

  1、进城人口享受不到同等的公共服务。现在统计概念上的6.7亿城镇人口中包括了1.67亿在城镇居住6个月以上的农民工及其家属(这其中包括了3000万举家迁徙的进城人口和几千万的城市间流动人口),他们长期在城镇工作和生活却不能享有与城镇居民同等的子女教育、公共医疗、社会保障等基本的公共服务,处于"半市民化状态",由此引发的各种社会矛盾日益突出。如果逐步推进外来人口与当地居民的公共服务均等化,允许他们在城镇落户定居,有助于引导他们把长期消费行为转向城市。可带动住房消费,进而带动工业制成品消费和其他基础设施消费,

  2、城乡用地制度改革面临挑战。近些年,土地城镇化远远快于人口城镇化。城镇发展依赖于低价征用土地,政府利用土地出让金收益作为城市基础设施建设资金,开发商则获取土地增值收益,获取巨额利润,而拥有土地所有权的农民,因不具备土地开发权因而不能平等分享土地升值的收益。土地出让金制度加剧了政府的短期行为,导致城市用地的粗放利用,并加剧了征地的社会矛盾。

  3、城市基础设施建设投资结构不合理。城镇化速度加快,但城市的建设重表面,轻地下;重形象,轻设施;重短期,轻长远;重政府,轻民生;重新区,轻老城的现象十分普遍。道路交通、给排水、排污和垃圾处理等项目远远滞后于城市的发展。居民生活区改造的速度远远落后于政府行政办公区和新区建设。大量的城市负债经营搞表面建设,而基础设施投入资金也严重不足。

  4、房地产发展出现结构性失调。近年中央政府采取了一系列限制房价的政策,同时提出了加大保障房建设力度的措施。源于核心城市房价上涨过快,低收入群体住房供给无法满足。形成房价上涨的主要原因是不同行政等级城市之间的公共服务差距过大,使得高收入群体在高等级城市购买住房可以有较高的升值预期,并获得较高的公共福利。城市间公共福利差别如果持续扩大,房价上涨的趋势虽可以得到暂时遏制,一旦政策失效,还会导致房价的反弹。而保障房措施是否能够落实,不会改变核心城市商品房上涨的趋势,可担心的问题是政府如何使得有限的保障房分配更加公平,如何能确保保障房建设的资金来源。

  5、限制大城市发展和中小城市的政策关系。值得引起注意的问题是,一些特大城市开始出台诸如限制外来人口购房、买车、关闭农民工子弟学校的各种政策,试图以此来缓解城市交通拥堵和人口管理的压力。很多人打着城市承载力有限,因而只能容纳多少人的旗号,反对更多的外来人口进入城市。然而资源的分配是按照城市的行政等级来决定,所谓特大城市可利用行政手段获取资源,必然伴随着人口要素的流入。因此应重点提升公共服务能力,并加快特大城市辖区内郊区的建设,通过完善公共服务和交通设施条件,向周边中小城市和小城镇分流人口。。

  6、城市服务业的发展对于增加就业的潜力。在中国,"工业强市"几乎已成了发展城镇经济的普遍口号。由于工业占地在不同级别的城镇政府间展开并扩张,造成了工业发展较快的地方城乡工业区分布面积过广,因而不能形成服务业发展依赖的人口和产业集聚的空间,使得在城镇化快速发展同时,服务业的发展速度相对迟缓。与同等城镇化水平和同等收入水平国家的服务业相比,中国服务业发展滞后。据世界银行数据显示,2007年中国第三产业产值占GDP的比重为40.1%,比13个同等城镇化水平国家52.9%的平均水平低12.8个百分点,比7个同等人均GDP国家62.5%的平均水平低21个百分点。而研究表明,在城镇化发展高速增长期,服务业推动就业增长的潜力远远大于工业。这也就意味着,未来中国的城镇化时程,服务业的发展潜力是巨大的。

  三、改革的方向

  1、推进户籍管理制度改革。中国政府未来推进城镇化进程,重点要推进户籍管理制度改革。我们的改革思路是循序渐进,首先解决在城镇举家迁徙长期就业的外来务工就业人员(其中包括农民工和城市间流动人口),同时逐步缩小外来人口和当地居民的公共服务差别。

  2、打破行政区划,实现基础设施共享。为了削弱行政区划对城市发展的影响,根据常住人口规模重新研究"设市"政策,适度增加设市数量。把常住人口作为机构设置和人员编制的重要依据,强化对外来农民工的公共服务能力。对吸纳人口较多、经济总量较大的县城和小城镇,逐步赋予其与管辖人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限。同时,要通过改革使得城镇之间、城乡之间实现公共基础设施共享,打破不同城市之间的公共基础设施的碎片化状态,城镇政府应把公共基础设施延伸到与城镇连片的农村集体建设用地。把城镇市政管辖的给排水、供电、交通、有线电视和网络以及垃圾处理等设施延伸到"城中村"和已经与城镇连片的农村集体建设用地范围内。使城镇的公共服务更迅速地扩展到有条件步入城镇化进程的农村地区。

  3、增加多元投资方式,逐步缩小土地出让金占城市基础设施建设比重。充分发挥市场力量在城市基础设施建设的作用,允许多元化的投资渠道参与城市基础设施建设。鼓励民间资本投资和经营城市有收益的基础设施项目,允许民间资本和外资参与城市基础设施的股份。加强金融资本在城市基础设施建设的作用,发挥中长期贷款支持城市基础设施建设,减少土地出让金在城市设施建设中的比重,有助于增加城市管理者对城市基础设施建设和经营的长期行为。

  3、加大土地整治开发与置换,促进土地集约节约利用。我国已经把土地整治战略与规划上升为国家战略。开展城镇用地整治,鼓励对一些土地产出较低甚至负增长的城镇用地置换为附加价值较高的产业用地。严格禁止非公益性用地的征地行为,逐步缩小征地范围。公益性用地征地行为的补偿将参照同区位土地市场价值及时足额对农村集体组织和农民进行补偿。允许已经进城定居和落户的农民,在自愿的前提下,有偿转让在原农村的宅基地和承包地。

  4、提高城市密度,加快服务业发展,促进节能减排。加快人口向城镇的集中,提高人口密集度才能创造出服务业就业的空间。城镇政府在规划中,应该明确采取提高人口密度的方式,来规划城镇商业服务区和居住区以及设置城镇交通体系。应为就业提供充足的空间和地点,来满足居民对于服务业方便快捷和便宜的需求。在人口密集区域,服务业一定会根据市场规则自动生成新的就业机会。当人口聚集起来以后,资源和能源的消耗也会降下来,有利于促进节能减排。

  5、发展智慧城市,提高城市管理水平,加大政府决策的公共参与。智慧城市理念应当是强调政府决策智慧和公众参与,社会监督智慧对接,强化公共服务和民主管理。通过利用微博以及其它网络信息交流平台,促进网络创新城市管理功能。

  6、积极展开中小城市和小城镇改革发展试点。在城镇建设用地制度方面,在部分试点城镇开展城乡建设用地增减挂钩试点,解决了城镇发展空间不足的问题;在规划体制方面,选择有条件的试点城市进行"三规合一"规划编制探索实验;在融资体制方面,积极引导民间资本参与城镇建设发展。根据一些地区发展的特点,适时开展不同类型的城市试点。