□国家信息中心宏观政策动向课题组

　　自2010年4月国务院颁布《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(“新国十条”)以来，本轮被称为史上最严厉的房地产调控已经持续两年多，投资和投机需求已初步得到遏制。然而，棋到中盘，也正是博弈双方最较劲的时候。近期房地产市场表面上似乎风平浪静，实际上暗流涌动。受经济滑坡、财政紧张的影响，不少地方出现了调控政策“试探性松动”。虽然在关键时刻，相关权威部门强调“未来要进一步巩固调控，促进房价合理回归”，但是依然难以消除市场上一个疑虑——这种依靠高压式的调控到底能够维系多久？一旦后劲不足，房价是否又该出现报复性反弹？从国际经验看，保持房地产市场健康持续发展的一个重要前提，就是建立以合理税负为主导的房地产调控长效机制。当前，坚持房地产调控已经越来越成为各界共识，投资行为也越来越趋于理性。我们应当抓住这一有利时机，加快长效机制建设进程，将房地产调控由行政高压模式切换成“制度规范与行政监管相结合”的新模式。

　　房地产调控没有到位

　　根据某指数研究院数据，我国百城房地产市场均价于2011年8月到达了最高位后，迄今(2012年5月)已经持续回落了9个月。但是，房地产市场价格依然没有回到合理价位。

　　那么究竟什么样的房价才是合理的呢？2012年3月14日，温家宝总理在十一届全国人大五次会议上答记者问时指出：“合理的房价，应该是使房价与居民的收入相适应，房价与投入和合理的利润相匹配。”温总理对合理房价的解释显然是全面的，一方面房价要老百姓接受得起，另一方面房地产开发商获得的利润应该合理。目前国际比较公认的合理房价指标就是房价收入比，即房屋总价与居民家庭年收入的比值，这也是国际通用的一个指标，目前比较流行的看法认为，房价收入比在3到6倍为合理区间。一般而言，在发达国家，房价收入比超过6倍往往就视为出现泡沫，鉴于我国目前的实际情况，一般认为6-7倍应该是合理区间。

　　2012年3月6日上海易居房地产研究院发布报告指出，2011年，我国城镇居民房价收入比回落至7.50倍，接近合理区间，但是大中型城市的房价收入比均明显偏高，北京、上海、深圳、杭州等一线城市和东部大城市，房价收入比均在两位数以上，排名前五位的深圳、杭州、北京、厦门和上海2011年房价收入比分别达到15.60、14.10、12.94、12.48和12.40倍。原来房价收入比相对较低的重庆、沈阳等中西部城市也逐渐超过了全国的平均水平。但是2012年3月22日清华大学政治经济学研究中心、中国社科院社科文献出版社、河南财经政法大学联合发布的《房地产买卖行为与房地产政策》中显示的数据更为悲观。这份报告中测算出我国城镇房价收入比为12.07倍，一线城市房价收入比高达25.25倍。而伦敦房价收入比6.9倍，首尔为7.7倍，纽约为7.9倍，悉尼为8.5倍。尽管这两个机构由于数据来源和计算标准的不一致，得出我国房价收入比差距极大，但是显然都能反映我国大中城市的房价收入比与国际水平相距甚远。

　　以北京市为例，2011年北京的城镇居民人均可支配收入为32903元(根据北京市经济信息网)，2011年北京市新建商品住宅市场成交均价约为21585元/平方米(根据链家地产市场研究部)，按照一家三口人，人均居住面积30平米计算，房价收入比也高达19.68，也就是一家不吃不喝得花20年才够买90平米的房子，这与发达国家相比显然是不合理的。但实际上，由于我国大量体制内单位变相分房的存在，我国的住房市场不是真正的完全市场化，另外还有大量灰色收入的存在，因此，我国整体上真实的住房收入比也许没有计算出来的高，但是作为普通城市居民(不能享受体制内分房，没有灰色收入的群体)，这一房价收入比实际应该更高。

　　制度建设滞后

　　我国房地产调控可能已创下几项世界纪录：调控时间最长、调控力度最大、调控效果最差，其根源在于影响房地产市场的诸多机制不合理，包括土地机制、税收机制、投融资机制、收入分配机制等等。

　　首先，土地出让金制度以及与土地相关的税费制度不合理，从源头上为我国房价的不合理奠定了基础。经过三十多年的土地制度改革，我国逐步形成了土地出让政府垄断，以招、拍、挂方式为主，一次性收取土地出让金的城市土地出让制度。由于我国的土地供给是政府垄断的，政府可以通过对市场上土地供给数量的控制进而控制土地的价格。如果在土地需求竞争不充分的条件下，或者买方具有和卖方谈判的能力，供给方的垄断不一定能导致土地价格上涨。但在当前我国城市化快速推进的过程中，土地需求方的竞争充分，所以土地的价格也就越涨越高，在本轮房地产市场调控前，很多地价屡创新高就是很明显的例子。推高地价的另一因素就是我国当前在土地批租阶段就开始一次性缴纳70年(住宅用地)土地出让金，这实际相当于提前交税，不但不合理，还直接推高当前地价。土地价格是房屋建造的主导成本，政府既作为土地的拥有者，又作为“招拍挂”的裁决者，很容易操控地价。加上分税制后地方财权与事权的不平衡，地方政府对土地财政具有严重的依赖性和成瘾性，通过卖地获取财政收入是最为直接有效的方式。土地出让金收入占地方财政收入比重从1999年的9.19%上升到2009年的43.75%，最高的年份达到55.04%，成为地方政府重要财源。在房地产开发阶段，当前的土地使用费缴纳也过高，既挤占开发资金，影响供给能力提高，更直接抬高了房价。根据《房地产买卖行为与房地产政策》报告中测算，在我国房地产开发企业项目开发中土地成本占直接成本最高的上海，土地成本占比达到52.80%，在项目的总费用支出中，流向政府的部分(土地成本+总税收)所占比例为49.42%。也就是说，在开发项目的总费用支出中，有接近一半是向政府支付的。因此，地价的不断攀升不能不说地方政府是有推动作用的。所以在当前房价出现下调、房屋成交量下降、地方土地财政收入下降的背景下，很多地方政府希望微调中央的房地产调控政策。

　　土地相关的一些课税，也存在一定不合理性，助推房价上涨。如现行的土地增值税就在一定程度上影响扩大住房供给的土地资源的流通，也极大提高了土地成本，从而抬高房价。我国当前土地增值税是在上个世纪90年代初为了抑制房地产投机行为而开征的，其主要目的是为了抑制炒买炒卖土地获取暴利的行为，这对当时的土地炒作确实起到抑制作用。但是由于我国土地增值税只对流通阶段的土地征收，而对持有阶段土地免征，这实际降低了土地流通速度，影响土地供给。而且我国现行的土地增值税实行30%、40%、50%和60%四级超额累进税率，但在日本、德国征收的土地增值税的最高边际税率仅为30%左右，偏高的累进税率不但助长逃税现象，还阻碍了房地产的正常流转，同时抬高房价。

　　其次，房地产业不合理的投融资体制也是助推不合理房价一个重要因素。这种不合理投融资一方面表现为开发商投资门槛过低，银行对其融资需求的不断满足使得房地产商在房价博弈中不会主动降价，助推房价上升。2004年9月，中央为调控较热的房地产市场，曾要求申请贷款的开发企业其项目资本金比例不得低于35%。此后几年，随着楼市的持续升温，开发商的贷款被严格限制，“35%”的大限也从未放松过。但是2009年，为了应对金融危机扩大投资刺激消费，国务院将普通商品住房项目投资的最低资本金比例从35%调低至20%，大量不足的投资资金都是由银行提供，如果加上购房者的按揭贷款发放，使得开发商开始玩“空手套白狼”的游戏。开发商自有资金比例过低，使得开发商在房价的僵持和博弈过程中比较淡定，而有限资本可以开发和囤积更多房屋待价而沽的投机行为也就一波接一波。开发商过于依赖银行贷款，融资渠道单一，没有中间的市场转换环节，风险最终都传导到银行和消费者头上。

　　银行除了对开发商的过度融资外，对于投机者的不合理融资也极大推动房价的上涨。没有银行资金的支持仅凭投机冲动是很难抬高房价的。如果投机活动全部都是用自有资金全额购房，购房需求就会大大减少，房价也就不可能大幅上涨。因为，没有银行资金的支持，高房价风险就完全由购房人自己承担，这样谁都不愿成为最后的接盘人，投机博弈就会停止，房价上涨自然失去动力。而银行在向投机者源源不断提供信贷，不断放大投机资金规模，不断推高房价的同时，在杠杆效应下不断被放大的投机风险也被银行承担。因此，规范银行对房地产企业和住房需求者的投融资体制，不仅是对遏制不合理房价，对于整个房地产市场乃至整体经济持续健康发展都是非常重要的。

　　第三，不合理的税收体制导致住房的持有成本较低，流通成本较高，直接推高存量房价格和通过减少存量房供给推高房价。我国当前由于税制的不完善，导致住宅流通与交易环节上凸显“重流通，轻保有”。我国目前房地产税收的11种中涉及流通环节的就有10种，而保有环节的只有2种，其中房产税在出租和转让都征收，从而产生重叠。我国当前土地增值税以及房产税都是进入流通环节才征税，保有阶段不征收税收。而且交易环节税收的税率相对较高。这种“重流通，轻保有”的房地产税制造成的直接后果就是很多富裕家庭由于持有住房成本极低，拥有多套房产，这就极大抑制存量房的供给，推高房价。房地产商品化10多年来房地产保有税收入占地方税收收入比重从1999年的7.32%到2009年的6.76%，不升反降。而流通中的税负往往都由购房者承担，加剧存量房交易中价格的上升。这种不合理的税收体制也助推房地产市场的投机行为，温州炒房团、鄂尔多斯(600295)炒房团等等在一些一线城市疯狂炒房，带动这些城市房价飙升。

　　我国的房地产税收除了保有环节征税较轻外，资本利得税相当于二手房交易的个人所得税，但是这种税收由于执行不严，根本起不到遏制投机的行为。在北京个人转让购买不足5年的自有住房，需要按照相关规定，缴纳买卖差额20%的个人所得税，无法计算原值的按照成交价1%缴纳所得税。但是，中介机构在帮助客户办理时，一般都按1%缴纳个税，而不是差价的20%征收，而且即使是这1%，在卖方市场面前也完全转嫁给买方，使得房价更为不合理。

　　第四，不合理的收入分配体制也是造成房价居高不下，尤其是一线城市房价收入比居高不下的主要原因。由于不合理的收入分配机制导致我国财富分配极不均衡，官方的数据足以证明我国的基尼系数远远超过0.4的国际警戒线。我国当前收入分配不均很大一部分是由于国有体制改革不够深入带来的行业收入差距过大，很多国有垄断行业通过行政性垄断，过多攫取社会财富。另外，我国财产申报制度实施时间较短，很多家庭的收入来源多元化，灰色收入占家庭收入比例不断上升，而很多能够拥有灰色收入的家庭本来就属于收入较高的家庭，还有很多灰色收入本身就是非法收入。如果将这些灰色收入计算进去，我国基尼系数会远远突破0.5的危险临界点。在我国投资渠道相对比较狭窄，房地产市场机制还不完善，尤其是缺乏房产税和真正资本利得税的情况下，这些在初次不公平分配中富裕阶层的收入很大一部分投资于房产，富商买房子一买一单元，尤其是一些一线城市的房产已经远远脱离区域内普通居民的购买能力的现象。这些由收入分配不公和房地产市场体制不完善造成的不合理需求，极大助推了房价的不合理上涨，加剧了房地产市场失控，普通购房者不得不承受高房价之苦。

　　以限购为主的调控政策难以治本

　　本轮房地产调控从2010年4月17日“新国十条”到随后各地出台限购令，至今已超过两年，在中央的高度重视下一直没有放松，调控的目标也从最初的“遏制房价过快上涨”转向“房价的合理回归”。

　　本轮房地产调控在严格的限购下，对于投资和投机性需求的遏制比较明显。以北京市为例，自2011年2月17日以来，北京市共有1.4万户申请家庭未通过购房资格审核，投资投机性购房需求基本被挤出；首次购房家庭比重持续保持在90%左右，较好地保障了刚性住房需求和改善性住房需求。

　　但是对于房价的调控效果直到2011年三季度之后才逐步显现。全国平均房价自2011年8月份达到高点之后，开始呈现持续缓慢下滑。根据中国房地产指数系统百城价格指数数据，2012年5月全国100个城市住宅均价为8684元/平方米，环比下跌0.31%。自去年9月以来，已连续9个月保持下跌。其中，26个城市住宅价格环比上涨，73个城市下跌，1个城市持平。住宅均价连续两个月出现同比下跌现象。虽然房价已经保持连续下跌态势，但是并未呈现较大下降幅度，离合理房价的目标还较远。根据某指数研究院的百城住宅均价数据显示，全国平均房价从2011年8月的8880元/平方米至2012年5月的8684元/平方米仅下跌2.2%，而目前下跌趋势随着市场的博弈还有放缓的迹象。一些一线城市如北京5月随着成交量上升，房价也开始松动。根据北京市住建网的数据显示，5月北京新建住宅均价为20106元/平方米，较4月份的19364元/平方米上涨了3.8%，再次突破2万元大关。从数据来看，目前的房价仍然远远高出2009年底调控初期的水平，离房价的合理回归还有很长的路要走。如果仅仅依靠本轮的调控，没有房地产市场机制的完善很难实现房价合理回归这一目标。

　　本轮通过限购和限贷为手段，以遏制投资、投机性需求和房价合理回归为目标的房地产调控，实际上对于很多造成高房价的根本性因素触及不深。首先，本轮房地产调控没有触及房地产市场源头的土地制度，没有改变地方政府土地财政局面。不改变提前征收70年土地出让金，就不会让地价大幅下降，而仅靠当前供需层面对地价降低的作用是非常有限的。因此，有些经济学者甚至指出，我国当前不改变土地出让制度或者是不改变地方土地财政的体制，房价就很难真正降下来。其次，对于房地产投融资层面虽然目前收缩比较紧，但是更多是对于购房者的紧缩，对于开发商的投资门槛并未有所改变，开发商融资收紧更多来自于流动性的紧缩。第三，当前房地产调控并未涉及到房地产保有环节的税收，持有多套住房的房地产所有者持有住房的成本并未发生明显改变，在市场博弈导致房价没有出现显著下调，房租反而还上涨的情况下，多套住房的持有者更是不急于出售，房价的合理回归也就变得更加漫长。第四，通过限购将在一次分配中不均的财富阻挡在住房需求之外，从这个角度讲对抑制房价有一定意义，但是由于这一政策不触及分配公平体制的改革，因此对由社会分配不公导致的不合理需求不能从根本上遏制，一旦限购政策退出，这部分需求更强盛。

　　如果将住房市场需求分为刚性需求和投资及投机性需求，将住房市场供给分为新房供给和存量房供给，本轮房地产调控虽然遏制了投资、投机性需求，但是也仅仅遏制了限购以来的投资、投机性需求。在房产的保有环节税收没有征收之前，很多前期的投资、投机性需求并未受到影响，前期的投资、投机性购房由于调控后导致的房租上涨更不急于出售，而这部分住房的挤出恰恰能形成存量房供给的增加。而目前存量房没能有效挤出，新房投资在严厉调控下反而下降，这就为住房的有效供给带来一定负面影响。可见，本轮房地产调控仅就供需层面的分析，也看出其对房价的合理回归作用远没有期望的那么高。从目前的情况看，这种被称为史上最为严厉的调控措施实际已经开始面临巨大的挑战。进行了两年多的这种以限购和限贷相结合的调控手段基本上是一种行政手段，既然是行政手段就是有时间性的，任何一个国家的房地产市场都不可能一直靠行政手段去调控。因此，各方对于这种调控的结束有一定的预期，最为明显的是很多房地产商认为一旦由于房地产业的调控导致经济下滑，政府的政策就会松动，这也成为他们不愿轻易降价的理由。当前在房价没有得到合理的调整之前，政策哪怕只有一点松动都会导致房价疯狂的报复性上涨，虽然交易量不一定跟得上。因此，在我国促使房价合理回归机制的形成之前，当前的房地产调控措施不能松动，否则调控又会陷入新一轮“空调”之中。

　　完善房地产市场机制

　　2012年是中国房地产从调控周期进入制度建设周期的最佳时间窗口，应抓住目前房价回调的关键时期，抓紧出台制度化的治本之策，在土地制度、税收制度和防止房地产暴利的制度建设方面形成完善的制度体系，形成健康的房地产市场机制。

　　第一，建立公正的房地产土地出让制度。加大城市土地供给，保障城市人口增加所需要的住房建设用地；加大城市土地供给，保障城市人口增加所需要的住房建设用地；改革土地出让方式，在坚持“招拍挂”制度的前提下，遵循“效率优先、兼顾公平”的原则，不应片面地强调“价高者得”的标准，应当明确对企业资质要求、土地用途、规划方案及有关配套指标的公示要求，合理确定标底价格，甚至是零底价起拍，以防地方政府人为抬高地价；改革土地出让金制度，将土地出让金与房产税进行合并，实行逐年征收的方式。在房产开发期间，土地出让的租金向开发商收取，在房产使用期间，土地出让租金向房屋产权者收取。这样，也有利于开发商在房屋建成后将尽可能快的进行销售而不是捂盘惜售。要进一步加大土地“招拍挂”过程中的公开化力度，确保公平公正。对于违反投标承诺，未按约开发土地的行为，应当加大处罚力度，通过收取违约金、收回土地以及取消竞标资格等手段进行规范。

　　第二，建立健康的房地产税收体制。借鉴发达国家经验基础上结合我国当前实际，建立健康的房地产税收体制，按照“宽税基、少税种、低税率”的原则，简化税种，消除不合理收费，加强持有环节税收征收，降低流转税税负水平，以消除繁杂和不合理税收推动不合理的房价。具体按照简化税种，扩大征税范围的原则，将房产税、城镇土地使用税、城市房地产税及土地闲置费合并为房地产税，由房地产所有者和使用人缴纳，按年征收，分期上缴，这样更为合理，也更有利于降低住房价格。对于一些庞杂的收费项目，不合理的进行清除，合理的将其合并归类到税收系统，如市政公用设施建设费计入房地产税的征收，通过税收收入补偿公用设施的建设、维护成本，杜绝提高房价的不合理收费。房地产转让以所得税为主，取消营业税、土地增值税，对房产增值部分实行随持有房产年限的增加而税率递减的交易环节所得税政策，这样既抑制投机和过度投资，又不伤害正常的二手房交易，还能使房价更为理性。

　　另外，对于多套住房按照扣除一定的人均占有面积后实施阶梯税收，这样可以防止一部分富裕阶层占有多套住房的行为，增加市场的存量房供给，促进房价的合理回归。这种税收实际在我国当前人多地少的情况下对占有社会资源过多的行为的一种调节也是极为合理的。

　　第三，建立合理的房地产投融资体制。当前为了促使在房价的博弈过程中开发商能够主动降价，就必须对当前的房地产业去杠杆化，借助金融杠杆，提高开发商自有资金比例及贷款利率。多年来，房地产企业自有资金不足，为了达到国家对房地产项目自有资金比例的要求，不惜采用各种变通的方式套取银行贷款来充当自有资金，房地产企业还透过关联企业贷款、挪用已开工项目资金、向省外企业借款以及销售回款再投资等方法来拼凑自有资金，以低成本或无资本扩张。去杠杆化会使得开发商加快对住房的销售回笼，减少捂盘惜售，哄抬房价的行为。同时，尽量鼓励开发商直接集资，比如发行债券、募集资金等，实现风险自担。对于购房者的贷款应该仅限于首套，严禁用银行贷款进行住房投资活动。

　　第四，形成合理的社会收入分配制度。合理的收入分配制度能够阻碍当前我国出现的一些家庭拥有多套住房，把房产当作主要投资品从而推动房价的行为。同时，降低中小企业的税负和降低对中低收入者的个税水平，提高最低工资标准，以增加中低收入者的收入。另外，尽快开征遗产税和赠与税，我国当前的贫富差距对遗产税和赠与税的开征提出了迫切要求，而我国的信息技术发展也为开征提供了可能。这两个税种的作用在于阻碍财产在代际或个体之间的转移，以消除资源禀赋的改变和随之而来的财富集中。而这种财富集中程度的降低对于房价的合理形成具有一定作用。