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地方金融办尴尬:缺少法律依据 定位职能不清

发布时间: 2012年07月09日 16:23 | 进入复兴论坛 | 来源: 财经国家周刊

  6月30日,上海陆家嘴论坛,“地方管理体制健全与风险防范”专题分论坛一结束,深圳市金融发展服务办公室主任肖亚非就遭到众多媒体记者的“围追堵截”。

  此前一天,国家发改委发布消息,国务院批复了支持深圳前海实行比经济特区更特殊的先行先试政策,旨在打造香港与内地紧密合作的先导区及现代服务业机制创新区。在“前海试验”中,深圳金融办将扮演何种角色,推出什么细则,成为媒体追逐的焦点。

  接受《财经国家周刊》记者采访的学者表示,随着中国新一轮金融改革的推进,地方政府金融办对区域经济发展的推动力日益显著,发展空间越来越大。随着担保公司和小额贷款公司等新型金融机构的不断涌现,如何建立清晰有效的地方金融监管体系,成为当务之急。

  地方金融办不断扩权

  随着中国新一轮区域经济版图的形成,地方政府金融办早已不局限于往日的协调功能,正在谋求实体化突围。

  浙江省金融办主任丁敏哲在陆家嘴论坛上指出,现有金融管理体制难以满足民间金融不断发展的需要。

  他认为,健全立法金融管理体制,一是要靠分层管理,明确地方到底管什么;二是要靠法律支持。“现在应该通过授权,赋予地方相应的监管职责和权限,包括对民间金融等监管职责。”

  多位地方金融办负责人在接受《财经国家周刊》记者采访时指出,在中国区域差异巨大情况下,地方政府对本地金融机构的经营和风险更为熟悉,建立地方政府主导的基层金融监管体系框架,已成不可回避的现实。

  以成立最早的上海金融办为例,原来其职能主要是金融管理、协调、服务和推广。后来通过“两增一扩”增加了金融办的权利,其中“两增”之一即通过国资委委托金融办管理的方法将上海金融国有资产划归金融办管理,通过其监管下的上海国际集团有限公司控股上海地区的多家金融机构,使上海金融办具有了“小金融国资委”的雏形。

  除去为上海建设国际金融中心的服务职能,上海市金融办基本覆盖了地方金融的常规类型管理,包括从小额贷款公司到融资担保公司到投资咨询及审核等。

  另一个典型是,北京市金融办在全国首先升级为金融局,职能也得到了强化。目前北京金融局下设服务处、证券期货服务处、保险与非银行服务处、处、金融稳定处等10个处室,分管不同金融领域,并承担部分中央分配的职责。

  广东省金融办副主任叶穗生告诉《财经国家周刊》记者,金融办这两年监管权增加了不少,譬如2009年开始监管小额贷款公司;2011年又增加了监管融资担保公司,非法集资的处置权力也在金融办。

  上海交大中国金融研究院副院长费方域在陆家嘴金融论坛上提出,小贷公司、融资担保、场外交易、股权交易中心等新兴金融机构的监管权应归于地方金融办。

  一位不愿具名的地方金融办主任告诉《财经国家周刊》记者,虽然监管的范围在扩大,但是由于职能模糊,金融办的监管之路并不顺畅。地方金融办如何能够名正言顺、理直气壮地推动经济发展“已成当务之急”。

  尴尬身份

  “国家应该在立法层面设定地方政府金融管理责任,包括从国家层面立法或者省级人大立法赋予地方金融监管部门一定职责。”北京市金融工作局局长王红6月30日在陆家嘴论坛上表示。

  王红一语道破了地方金融办身份的尴尬。

  地方金融办是金融改革的产物。在本世纪初,国家对金融事务的管理定位成中央集权为主,“一行三会”的垂直监管。在金融监管模式确立的同时,作为议事协调机构的金融办应运而生。

  中国最早的金融办出现在上海,成立之初的上海金融办当时并不在政府序列,也不具有行政审批权,主要任务是联系并配合“一行三会”和全国性金融机构在上海的工作。随后各地政府为了协调金融管理,也纷纷设立了金融办。

  “一行三会”垂直监管也有其覆盖不到的领域,广东省金融办副主任叶穗生在接受《财经国家周刊》记者采访时表示,以广东省为例,证监会只设立到省级,银监局能到地级市,保监局在部分地市有,只有人民银行的分支可以到区县。但是,现在很多小型金融机构活跃在县级甚至在乡镇,在“一行三会”触不到的地方,监管的职责又落到了地方政府的身上,地方金融办也从最开始的议事协调机构逐渐有了监管权。

  随后,在地方政府对金融产业越来越重视的大背景下,地方金融办承担的职能亦实现了升级和扩容。特别是金融危机以来,在培育金融产业、服务中小企业、支持小额贷款、实现农村土地流转等方面,不少地方的金融办都进行了尝试和探索。

  然而在金融办的发展中一直没有摆脱身份的尴尬。虽然一些地方成立了金融办,但是在国家部委当中找不到一个可以垂直管辖或者进行业务指导的部门。不少金融办主任都对《财经国家周刊》记者表示,中央缺乏一个对金融办的业务指导部门的存在,严重制约了地方金融办未来的发展。

  尽管随着2009年北京市金融工作局的成立,以及上海金融办实体化改革的开展,地方政府金融办掀起了实体化改革浪潮,但仅从这两大超级都市对金融办称呼的字面表现上来看,全国省级金融办连一个统一的称呼都没有,实难看到职能定位上的一致性。

  除此之外,由于没有在法律上赋予金融办相应的权力,导致其定位和职能不清。王红认为,目前国家政策已经对地方政府金融管理提出了具体的工作任务,但都没有上升到法律层面,依然属于政府部门规章和规范性文件,各地方金融工作办公室、金融服务办公室等在执法方面缺少法定依据。

  上海金融办主任方星海也认为,“现在有很多情况下是部门立法,立的法不见得对全国很有利,但对某一个部门有利。因此地方金融办、金融管理部门的职责在国家立法层面、或者国务院文件范围之内予以规定、界定十分必要。” 深圳市金融发展服务办公室主任肖亚非也表示,地方金融办应该研究推进地方金融办职责的法定化。

  明确职能定位成为地方政府金融办呼声最高的强烈愿望。从尴尬地位到发挥推手作用,地方政府金融办的扩权之路还面临实际的困难。

  人才及制度瓶颈

  由于不少监管权力的下放,地方金融办的权力在不断扩大,但相应的对于地方金融的一些事件的处理需要的人员也相应地增多。前段时间,温州提出要为金融综合改革招贤纳士,面向全国“广撒英雄帖”,公开选聘108名金融方面的才俊。

  但是面对人才的招聘,多数金融办领导大吐苦水。“人才,特别是专业的金融人才,很难招到。”

  江苏省一位地方金融办主任告诉记者,金融人才属于高端人才,它会向经济发达的地区特别是金融中心流动,所以地方上的专业金融人才非常匮乏。

  叶穗生也称,现在监管权放在地方上,监管力量严重不足,经过几次机构改革,编制指标非常稀少。因为人才的匮乏,对于地方金融监管中出现的新问题没有专门的时间和人手去研究。他还表示,因为缺少人手,难以对地方性金融机构的分支进行有效监管。

  潍坊市金融办副主任张新华对《财经国家周刊》记者坦陈,现在金融高端专业人才的招聘,需要编制,更高学历的还需要行政级别的配备,这些都不是短时间能够解决的。

  除了人才之外,地方金融办监管范围内的民间金融也缺少法律支撑。丁敏哲指出,现在《银行法》、《证券法》等正规金融的法律非常完善,但没有针对民间金融方面的法律法规。浙江希望在国家相关部门的支持下,先行制定有关民间金融的管理办法和地方法规,为引导民间金融从地下转到地上提供制度化的法律保障。

  国务院在“十二五”规划中,首次对地方金融监管提出了要求:“完善地方政府金融管理体制,强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任。” “十二五”规划的背后,是地方金融办扩权将随之带来一些问题,如何建立统一的中央管理机构;如何更规范的政务公开与公众监督;如何清晰金融办的管理范围;各地金融办的责权如何进一步统一等等。

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