《财经国家周刊》2012第14期

　　2012年是承上启下的关键之年，而“深化改革”成为今年上上下下热议的关键词。改革需要哪些元素？哪些动力？本刊为此启动了“再造发展新元素”系列调研，期待以一种客观、冷静的视角，回顾梳理过去的改革成就，前瞻未来的改革走势。

　　“再造发展新元素”的开篇之作，锁定在行政体制改革与政府职能转变这一宏大而现实的课题。而起步于2008年的大部制改革，为我们提供了观察的切口。

　　大部制探索取得了很多的经验也面临不少困难。

　　一方面，随着中国经济、社会的迅速发展和转变，当初所设定的部分政府职能已经很难与之相适应；另一方面，任何改革的起步都难免不会是“完美的起飞”。

　　按早前大部制设计的思路，大部制就是在政府的部门设置中，将职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。其基本特征是机构设置精、组织规模大、职能范围广、统筹能力强。

　　以此对照，现实中还存在一些距离，主要体现在：部门职能交叉的矛盾内部化以后，实际问题并未得到有效解决，由于组织规模的扩大和等级增多加大了内部协调的成本；由于大部通常由一些原本独立的部门合并而成，整合以后还面临文化融合与组织凝聚的挑战；行政系统的决策权、执行权和监督权的制约与协调更有待加强。同时，面对中国经济社会出现的新情况，政出多门，“九龙治水”情况依旧存在。

　　这些在实际运行中出现的问题，为大部制下一步的改革提供了宝贵的经验与教训。就改革探索而言，这都是财富。

　　尽管见仁见智，但共识依然清晰：进一步整合与梳理大部制机构，实现统一高效的治理机制；明确政府、市场与社会的关系，减少政府对微观领域的干预，从发展型政府转变为服务型政府；改变用人治的方法和力量推进大部制改革，高度重视和使用法律手段和法律力量。

　　大部制下一步

　　种种公开信息显示，始自2008年的国务院机构改革，将会继续推进。

　　今年上半年，中央机构编制委员会办公室(简称“中编办”)分别前往铁道部、交通运输部、 中国民航局调研。

　　关于调研内容，据民航局的一位官员介绍，中编办的工作人员一方面考察了解民航局监管机场、航空公司等民航企业的方式；另一方面，向民航局官员了解了并入交通部之后，民航局官员对交通大部制体制的意见和建议。

　　6月初，北京铁路系统两级检察院和法院全部完成从铁路局向地方移交的过程，实现属地化管理。自2月23日全国最高法院和最高检察院向各地下发通知、要求在今年6月底前完成铁路检、法两院向地方移交以来，青海、陕西、甘肃、安徽和江苏等地均已陆续交割。

　　在国家发改委综合运输经济研究所专家看来，上述种种信号，暗示“交通部大部制改革将要提速”。

　　环保部官员不久前也曾向媒体透露，“环保部机构改革工作班子和办公室已经建立”。

　　目前环保部至少有三大职能存在部门条块切割现象：“污染防治”职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门；“资源保护”职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门；“综合调控管理”职能则分散在发改委、财政、经贸(工信)、国土等部门。

　　上述环保部官员建议，进一步完善环保部大部制建设。

　　而在此之前，一份“专家版”大部制改革的虚拟方案曾广泛流传。这份方案针对28个部委一一提出改革建议：将发改委全称改为“国家发展与改革规划委员会”，将国土资源部的资源管理职能并入环保部，组建环境资源部，土地规划和利用管理职能并入住建部；将铁道部并入交通运输部，地方铁路局改制为铁路运营企业集团，等等。

　　《财经国家周刊》记者获悉，中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯正率团在欧洲考察“行政改革和公共管理现代化”。汪此前曾参与设计2008年国务院机构改革方案。

　　据同赴欧洲考察的国家行政学院经济学部教授时红秀透露：“十八大以后，大部制会继续推进”。其方向将侧重于“总结前期经验和教训”，以及“地方根据实际情况推进(政府)机构改革和职能优化”。

　　大与小

　　2008年，国务院启动新一轮部委机构改革方案，大部制改革就此拉开序幕。

　　这次改革涉及调整变动机构15个，正部级机构减少4个。其中，新组建的工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等五个大部，引人注目。

　　所谓“大部”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的机构相对集中起来，由一个部门统一管理。大部制改革的核心是转变政府职能。其首要解决的是“政出多门”问题。

　　据不完全统计，在国务院2008年以前的66个部门中，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉；而农业的产前、产中和产后管理，则涉及到14个部委的职能交叉。

　　行政职能的条块分割、碎片化，不仅导致部门扯皮、行政效能低下、经济资源浪费，更重要的是，影响到履行宏观经济调控、市场监管和社会管理等职能，影响到向民众提供高质量的公共服务和社会保障。

　　正源于此，十七大报告提出大部制改革思路，期待通过新一轮行政管理体制改革，化解政府部门中存在的机构重叠、职责交叉等矛盾，以适应社会主义市场经济的新变化。

　　诸多学者认为，中国推进大部制改革是大势所趋。改革开放30余年，大的政府机构精简至少已有5次。其中，1988年的机构改革使国务院部委由45个减为41个，并首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”这一历史性命题；此后，政府职能从计划经济时代直接干预企业经营活动，向增强宏观调控能力和行业管理能力过渡。2003年，在加入世贸组织背景下，国务院设立国资委和银监会等部门，进一步强化政府的宏观调控和市场监管能力。

　　在2008年全国两会上提出大部制改革方案后，中央党校经济学部副主任王东京教授曾建议，应逐步精简中国的部委机构。他说，目前欧美、日韩等国家的部级机构大都在12个至18个之间。而中国国务院下属的部委就有28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个。中国推行大部制改革“有必要”。

　　也并不是所有人都赞成大部制。中国人民大学政府管理与改革研究中心副主任祁光华教授就明确表示：“不是说把部委弄大了，问题就解决了”。在他看来，组织与组织之间的横向协调跟大小没有关系。“从公共管理或组织理论上来看，不见得‘大’就好，‘小’反而更为灵活，更容易适应环境变化。”

　　祁光华认为，对中国政府来讲，更重要的是政府职能转变。“政府干涉过多的要归还社会”，如果不以政府职能转变为前提去推进大部制，“对社会可能会有负面作用”。

　　大部制改革的核心是政府职能转变。这在专家层面成为共识。时红秀表示：大部制改革本身并不是目的。政府部门是“大而少”(即由较少但更综合的部门组成)还是“小而多”(即较多但更专业化的部门组成)，取决于行政资源配置是否在不损害市场功能的同时对市场实现了有效的监管，是否在充分激发全社会活力的同时向社会提供高效率的公共服务。

　　国家行政学院公共管理教研部教授竹立家也认为，大部制改革的目的不是政府裁员，也不是精简机构，而是人员岗位合理化、机构合理化；大部制改革更不是简单的合并权力，其实质是分权，既包括平级的权力转移，也包括向下级的放权。

　　在竹立家看来，大部制改革的关键目标，是明确政府的职能和责任，理清政府权力边界，划清权力清单，从而也方便人大常委会和社会公众对权力的监督，使政府提供优质的公共服务和社会治理。

　　合与分

　　虽然大部制改革被誉为“国家走向理性”的重要一步，但诸多大部制改革的不如意现状，却渐渐沦为了反对者的口实。

　　在国家行政学院法学部教授杨小军看来，大部制改革推行四年多来，确实取得了不少成效，但也有些问题仍旧没有解决。这些问题“有些是大部制改革探索过程中衍生的，有些是大部制改革还不彻底带来的，还有一些则是部门利益的自然对抗”。

　　“貌合神离”是一些专家对此前的几个大部制改革样本的一致批评。部门职能交叉的矛盾内部化以后，有些实际问题并未得到有效解决。

　　以交通运输部为例。民航局、邮政局在2008年纳入交通运输部后，在内部仍旧保持者高度的决策自主权。一个鲜明的事例是，民航局的年度工作会议通常都是先于交通部召开。这意味着“交通部对全年部委工作重点、难点的指导意见，似乎与这个下属部门没太多关系”。

　　一位工业和信息化部官员也曾私下向记者说：“工信部部门之间的融合度至今仍然较低。虽然一直提两化融合，可在实际上，各个省市的工业部门和信息化部门还是分着的。表面上是合着的，在内部则各自独立。这就带来一个问题：大部制的实现效率是不是如当初设想的那么好？”

　　在这位工信部官员看来，工业和信息化部门合并后，“客观上是没有强化通信与电子的职能。”

　　国家行政学院教授竹立家认为，现在一些部门之所以对大部制机构合并有抵触，主要有几个原因：一是人员的分流、重组困难，谁都不愿以被降格；二是部门利益肥瘦不均，重组后有利益冲突；三是大部制强调分权，行政决策权、执行权和监督权分立，而有些利益部门就是愿意“政企不分”。

　　大部制改革的不彻底性，也被诟病。

　　仍以交通为例。有知情人透露，针对“十二五”规划中提出的“建设现代化综合交通运输体系”，国家发改委、交通运输部和铁道部三方规划各有所想。对综合交通运输体系“几横几纵”的定义也不一致。

　　这种情况在房地产领域会明显一些。

　　2009年，民间对房价大幅上涨意见颇大，也引发了住建部和国土资源部之间关于地价、房价之争。在住建部当时列出房价上涨的六大主因中，土地价格被列为房价飙升的主要因素。国土资源部则在当年拿出了一份全国620个地产项目土地成本调查报告。这份报告显示，在全国抽样的105个城市620个房地产开发项目中，多数地价占房价比例在15%~30%之间，平均为23.2%，其中在30%以下的约占78%。国土资源部由此认为，最终影响地价高低的决定性因素主要是市场供求关系，也就是住房市场投机过多问题。

　　最后在中央政府对地产调控不利的责问之下，两部委才在各自管辖范围内展开动作。

　　近年来，牛奶、瘦肉精等食品安全事件不断引发社会恐慌。而每逢行政问责之时，相关部委都有一些客观理由来减轻甚至规避责任。专家认为，这也是大部制改革不彻底的一种表现。

　　据研究者统计，农牧业产品在整个生产流通环节可谓是“九龙治水”：种养环节由农业部门来管理，加工环节由质检部门来管理，交易环节由工商部门来管理，物流环节则由商务部门及交通部门来管理，餐饮环节由卫生防疫等部门来管理……

　　“九龙治水”现象在其他一些领域也存在。

　　“十一五”规划中提出的“三网融合”，旨在通过大幅度的信息化来推动中国社会的全面进步，但至今举步维艰。虽然“三网融合”在技术上不难解决，而在现实中则囿于若干部门的利益纷争而进展不快。

　　另外，组建大部制的初衷是要精简部门数量，提高政府的效率。而这几年部委内部的扩张速度并没有减慢。这就涉及到一个政府边界的问题，以及如何对“大部”进行监督。

　　在中央党校经济学部李旭章教授看来，大部制也是一把双刃剑：“原来一个企业办事要找好几个部门，现在可能找一个部门就搞好了，权力集中确实带来行政效率。但同时，如果没有对权力的制约，则可能就会导致其他问题，包括腐败问题”。大部制的核心问题，即行政决策权、执行权和监督权的分立，落实尚不到位。

　　至于地方上的大部制改革探索，如广东佛山和顺德的“简政强镇”试验，在一些专家看来，在“以政府职能的切实转变为基础”上还需要做更多的努力。一些地方部门曝出的“一正二十副”现象，成为地方机构改革还面临的问题。

　　何处破题

　　2010年,北京京藏高速公路持续数月的大堵车惊动决策高层。国家行政学院决策咨询部研究员王小广彼时曾建言决策部门，认为这次拥堵事件充分暴露出交通运输部、铁道部、能源和电网等各个部门之间缺乏配合、互不协调、各自为政。“加快推进交通部门大部制迫在眉睫”。

　　王小广在文章中分析：京藏高速堵车的主要原因，是公路网和铁路网的建设规划缺乏协调和互补。“过去60%的煤炭资源都以山西为中心向外运送，铁路网建设也以此为据；现在情况发生了变化，内蒙古成为煤炭主要输出地，而铁路网建设没能及时跟上，从而导致高速公路运力激增，严重超负。”他表示，如果深究起来，这其中还反映出运煤和输电两个部门的分割独立。

　　“十二五”规划中明确提出，要全面建设“现代化综合交通运输体系”。其中一项核心内容，就是推进公路、铁路、航空、水运和管道运输五大交通系统的统筹规划和建设，形成互补、协调的综合运力。

　　也是在此背景下，社会上建议将铁道部尽快并入业已涵盖民航、邮政系统的交通运输部，组建“大交通部”的舆论多了起来。

　　一位不便具名的专家在接受《财经国家周刊》记者采访时表示，铁道部变革的历史进程或许会加快。

　　在王小广看来，建立综合交通运输体系是当务之急。这关系到中国社会经济发展方式的转型，如提高服务业发展水平，首要前提是交通物流运输体系的支撑。因而，交通运输部门的大部制改革应排在首位。

　　除了交通运输领域的综合规划，目前还亟待提高国土利用综合规划能力。有专家表示，“这些年住建部和国土部总是围绕着房地产调控扯皮的现象是存在的，实质上他们更应该做的是全面落实主体功能区规划”。

　　社会上也流传有关于国土资源部与住建部的合并或拆分的说法。一种说法是，将国土资源部拆分，将其土地规划与管理职能划入住建部，将其资源管理职能并入环保部，组建环境资源部。

　　另一种说法是，组建大国土部，这意味着对住建部的分拆。住建部下面设立房地产市场监管司，其重要的职能之一便是指导城镇土地使用权有偿转让和开发利用工作。这与国土资源部的职能有重合。

　　住建部政策研究中心主任秦虹说，这个说法都两年多了，但一直是民间传言。而王小广表示，国土、交通、建设等部门在有些国家都是横向打通的，如日本的国土交通省。这方面或可为中国日后借鉴。

　　此前，地产商潘石屹也曾主张将住建部和国土部合并，理由是“地跟房子是永远离不开的，如果把地和房子分开各搞各的，就容易出问题。”

　　中央党校李旭张教授则认为，相比中央部委的机构调整，县域经济更迫切需要大部制改革。要增强基层政府提供公共服务的能力，亟需减员增效、建立“经济适用型政府”。因而，县级政府机构和职能改革，或许应是未来大部制改革努力破题的方向。

　　国家行政学院教授时红秀此前曾撰文认为，大部制改革的重点领域应集中在交通、市场监管、现代社会治理、金融业综合经营、公共财政和文化大发展大繁荣等几个方面。

　　她在文章中提出，大部制改革要顺利推行，“顶层设计”不可或缺。同时应选取若干重要领域和关键环节，凝聚共识，先行先试。在她看来，“这需要更大的政治勇气和政治智慧”。

　　竹立家教授说，大部制改革的一个特点，就是要把具体提供公共服务的部门与提供公共政策的部门区别开来。谁是制定政策的， 谁是执行政策的，要规定清楚。因而，大部制改革的顶层设计者，应该是国务院法制办中编办等，而不是牵扯其中利益的各个部委。

　　国家行政学院法学部教授杨小军则提出，要高度重视法律手段，确保大部制改革过程和成果。“大部制改革涉及到各方利益，利益多元化是最大的特点，而调控这些利益没有‘游戏规则’是不行的。最好的‘游戏规则’就是法律。因为法律是公开的‘游戏规则’”。

　　这一观点也得到交通运输部某部级官员认同。他曾向《财经国家周刊》记者表示：要继续推进大部制，就一定要界定清楚大部制的内涵，并且想明白“我们究竟需要什么样的大部制”。应需要立法和系统规划，即顶层设计。

　　推进大部制三要点

　　大部制即大部门体制，是为了推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能组合政府部门，形成超级大部的政府组织体制。

　　按照国务院当初确定的大部制机构改革的主要任务，是围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。

　　大部制改革推进以来，取得了不小的成效，但也仍然存在一些问题。这些问题，有些是大部制改革过程中衍生的问题，有些是大部制改革不彻底所带来的问题，还有一些则是部门利益的自然对抗。对这些问题，需要从市场经济建设和发展的全局来回答和解决。

　　大部制下一步改革需要解决好三个方面的问题：

　　其一，政府、市场与社会的关系，是确定政府机构设置的根本。在社会主义市场经济体制已经形成的基础上，政府机构的职能及其设置主要是宏观的调控而不是微观的管理。所以，大部制改革的一项重要内容，是政府职能的转换。从政府与市场、社会的关系来看，目前的大部制改革还不够。行业划分过多过细的问题仍然存在，行业管理而不是综合管理的现象依然存在，“大部门小政府”、“强部门弱政府”的现象也依然存在。

　　例如，在食品安全监管领域，就有四个部门管不了一棵豆芽菜、八个部门管不了一勺奶粉、十几个部门管不了一头猪的现象。这反映出明显的部门监管职能的交叉或空白。又例如，质量技术监督管理部门负责生产领域监管，工商行政部门负责流通领域的监管，人为地割裂了对产品质量监管的系统性。农业、林业、草原、水利等领域的分割管理，铁路运输、公路运输、水路运输、航空运输的大交通体制也被不同程度地分割。

　　这些现象说明，政府机构的设置和运行，离有效的市场监管还有不小的距离，离基本成型的大部制还有差距。

　　其二，进一步整合大部制机构，从体制上为大部制功能的发挥提供制度基础。虽然我们已经有了一些大部制，但从几年的实践来看，机构内部仍有“画地为牢”现象。过于外部的分割在大部制机构内部或多或少地在重演。这不仅妨碍了大部制改革效果的发挥，而且，也为进一步推进大部制改革留下了反对的口实。

　　这是大部制改革还不彻底的弊端。有些机构虽然在形式上、归属上已经纳入大部制，但仍然享有高度“自主权”，跟过去的部门一样，立法权、政策制定权、执法监管权、领导或者指导下属机构权等没有发生根本性的变化。

　　要解决这些弊端，需要从机构设置和权力设置上予以解决，这就是“一上一下”。所谓“一上”，就是将过去各个机构的权力上收至大部制机构，由大部制机构统一拥有和行使这些权力。所谓“一下”，就是将原来各机构的地位下降至内设机构，不再让这些过去的独立部门如今的大部门机构保留下属独立机构或者部门的地位。通俗地说，如果大部制机构内部是“诸侯割据”，是“兄弟关系”而不是“父子关系”，统一高效的大部制是难以实现的。

　　其三，高度重视法律手段，确保大部制改革过程和成果。大部制改革没有足够的权威和法律力量，往往会走向歧途或者反复。大部制改革涉及到各方利益和各层利益，利益多元化是最大的特点，而调控这些利益没有“游戏规则”不行，最好的“游戏规则”就是法律。在机构改革上，必须高度重视和使用法律手段和法律力量。

　　特别值得注意的是三个方面的法律：一是大部制改革的方案需要足够的法理依据和法律地位，否则难以行得通；二是实施大部制改革的机构职能、设置、地位、权力、程序等需要法律固化下来，仅以编制机构的文件确定这些内容，难免为以后改革不彻底和改革反复留下了空间；三是由于大部制改革涉及到的各个机构的职能、权力、体制等问题，在原来的行业立法中已经有了规定，一个一个地去修改这些法律法规很不现实，事实上也没有这样做过。这是一些机构后来借法搞“独立”的理由。所以，需要在不修改原来行业法律法规的基础上，用统一的机构改革法律一次性解决未来的法律问题和法律借口。