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变与不变:上海城投20年坚守与蜕变

发布时间: 2012年07月25日 14:31 | 进入复兴论坛 | 来源: 上海国资

  

  《上海国资》2012第7期

   其一方面浸染时代特征,经济政策和宏观环境的大起大伏均在其身上留有鲜明印记,另一方面,亦足见其在经营过程中,不失企业本色,善于吐故纳新,勤于大胆试探亦筹谋周到步步为营。

  “从单一的政府性投资公司到多元化的企业集团,上海城投用20年时间改写了自己的命运。”这是上海市国资委主任王坚对上海城投的评价。

  20年时间不长,但已足够显示上海城投茁壮的成长力。

  “我们从1.0版做到2.0版,现在可以说是政府性投资公司的3.0版。”上海城投总公司总经理孔庆伟称。

  目前,上海城投拥有24家直属企业和2家上市公司,集公益性、准公益性和经营性业务为一体,其主业涉及路桥、水务、环境、置业4大板块,资产总量从成立之初的95亿元增长至3033亿元,净资产从11.5亿元增长为1311亿元。

  更让同行印象深刻的是,2011年,融资平台资信正饱受商业银行质疑,上海城投仍能获得基准利率下浮10%的贷款,且首轮即从银监会严控新增贷款的政府性投融资平台名单中划出。

  持续创新转型是上海城投涅重生的根本。

  据《上海国资》了解,与其他地方投融资平台相较,上海城投固然有其先天优势,其成立于1992年,其时,政府利用企业融资举债进行基础设施建设,再用财政资金逐步偿还的机制尚属创新之举。及到2008年各地融资平台遍地开花之际,上海城投运行已有16年,早已从单一依靠政府财政偿债的机制中转型,经营性资产所产生利润亦足以平衡现金流。

  但其能转型至此亦非顺水推舟之事。梭巡其发展轨迹,可见其一方面浸染时代特征,经济政策和宏观环境的大起大伏均在其身上留有鲜明印记,另一方面,亦足见其在经营过程中,不失企业本色,善于吐故纳新,勤于大胆试探亦筹谋周到步步为营。

  诞生

  上海城投的诞生基于一个非常现实的理由。“上海城市基础设施改善需要大笔投入,但市财政不能一次性拿出那么多资金。”孔庆伟介绍。

  1992年,正逢浦东大开发。上海市希望藉此大力改善全市城市基础设施环境。于是,上海城投应运而生。当时的上海城投是全国第一家专业从事城市基础设施投资建设的投资公司。不过,成立之初,其与1988年成立的上海城市建设基金会实行一套班子,两块牌子,财务上实行两本账管理。

  上海城市建设基金会,其时正改革原来财权与事权分离的城建资金管理体制。根据财权和事权相一致的原则,该会集中政府资金,遵循“量入为出”原则,负责上海城市建设基金的管理。上海城投的主要任务亦是集中管理城建规费和建设费用,并提高资金管理效率。

  “上海城投成立时的初始资本金为10.2亿元,其以规费、建设费为杠杆,以政府信用为背景、以公司为法人来募集资金,以支持公共设施建设。”上海城投副总经理王志强介绍。

  企业募集资金投入公共设施,但公共设施没有投资回报,债务如何偿还?传统的偿债来源是,财政资金和银行借款。上海城投其时已考虑创新偿债机制——发行企业债。

  “我们第一期发行企业债券是为上海市修建煤气厂和浦东新区市政道路工程,最小的一张面额是500元。是全国第一家发行企业债的企业。”王志强回忆。这在当时亦属前瞻之举。

  但彻底破除其资金瓶颈的是土地批租收入。决策层决定,上海城投可以未来土地批租收入作为偿债资金。土地批租收入一改传统狭窄的资金渠道,让上海投融资平台进入到一个蓬勃生长时代。

  1988年8月8日,上海推出了首个土地批租项目,1992年起土地批租大规模展开,资金源源不断注入上海市投融资平台。到2000年底,上海通过土地批租共筹措资金1000多亿元,大大加快了上海城市建设步伐,尤其是上海的旧区改造。

  “如果没有土地批租收入,仅靠政府财力,上海过去20年完成的旧区改造任务,估计要用100年。”市场研究人士表示。

  举债进行城市建设成为当时上海鲜明的特点。杨浦大桥、徐浦大桥、延安路高架、内环线等都是当时上海城投杰作,其作为投融资平台筹措资金并对建设资金进行管理。

  在这个阶段,上海城投的经营模式异常简单,仅仅是筹钱和出钱,虽然是出资人,但对项目建设情况和进度,资金如何使用并没有太多的发言权。

  “当时的上海城投仅相当于政府的钱袋子,并无多少主动权。管理权和所有权分开。比如说所有权是上海城投,但管理权属于政府的的各相关职能部门。”市建设交通委相关负责人介绍。

  至2003年,上海城投决心有所改变。

  上海城投小试牛刀的项目是中环线工程。这是上海城投发展史上第一个里程碑,中环线建设促使其从单一的政府融资平台向政府投融资主体和重大项目建设主体转变。

  成为建设主体

  中环线是2003年正式开工的市政项目,为当年上海搭建中心城区道路交通骨架路网的组成部分,其以客运交通为主,具有分担内、外环线交通流量的功能。全线长约70公里,设置双向八车道。

  上海城投顺理成章承担筹资主体职能。但与以往不同的是,上海城投同时成为中环线的建设投资主体,控制项目全过程,拥有绝对的话语权。

  “我们首要的目的是控制投资。改变以前人家要多少资金,我们就给多少的被动状况。”上海城投副总经理韩金华介绍。

  在中环线项目上,上海城投展现了其运作天分。“中环线工程是上海市第一个实行市场化运作方式建设的大型城市道路工程。其前期、设计、施工中全面实行公开招投标,以提高投资效益。”韩金华介绍。

  事实上,投资效益明显。据当时媒体报道,比如,中环线全线的交通配合工程(临时标志标线)造价,若按常规发包方式约为1700万元左右,而采用招标形式,引进竞争机制,中环线全线的交通配合工程造价则降至1161万元,降幅高达30%以上。

  为让资金更集中运转,上海城投与上海地产集团合资成立项目公司——上海中环线建设发展有限公司,专门负责中环线项目的融资、建设和还贷。

  中环线有限公司成立后,为保证施工过程现金流,其一改政府单一投资建设发包的模式,在设计施工过程中采取总承包、代建制、BT等模式相结合的建设管理体制。

  “中环线总造价139亿元,成本得到控制,也因此赢得了政府和市场信任。”孔庆伟表示。此举与当时的大背景亦不谋而合。其时,上海市政府决定改变重大基础设施投资及建设管理的模式,将投资管理权下放至城投。

  而中环线的建设方式亦一举奠定了未来上海城投承担市政项目的主要方式,即为某个项目成立独立的项目公司,专款专用,借款用款还款一体化,封闭运行,项目公司同时承担融资与偿债责任。

  上海城投后来坚持,项目的贷款期限与项目建设运营相匹配,以防范短期债务风险。

  自中环线工程后,上海城投紧接着又承担新江湾城开发和苏州河二期综合治理等重大项目,逐步确立起其重大项目建设主体地位。

  近年,上海城投陆续建设有白龙港污水处理厂、青草沙水库、长江隧桥、虹桥枢纽配套高架道路等,无一不是以指挥部加项目公司的方式运行的。

  例如,上海近年来最大的单体投资项目青草沙原水工程,上海城投首先为此组建项目公司——青草沙投资建设发展有限公司,并为项目公司准备资本金,具体工程建设则由该项目公司对外进行招投标,所需建设资金亦由项目公司向银行借款或市场融资。

  青草沙原水工程建设资金总额超过170亿元,其中40%来自财政注资。

  与中环线不同的是,青草沙工程建设时间是在2007年,投融资渠道已愈加广泛。“上海城投不仅吸引银团贷款,亦引进保险资金进入市政基础设施。成为保监会批准的第一个完成资金募集的保险债权计划。”上海城投副总经理顾金山说。

  如果上海城投继续沿建设主体和投融资主体道路走下去,则其在2010年宏观政策大变之时,仍可能会遇到难以想象的困难和瓶颈。

  但在中环线开工建设的第二年,2004年,水务资产、交通投资、市政资产划回城投;2005年,上海市政府将供排水企业划转进上海城投,其后,环境集团、市政建设公司、固废处置中心等公益性资产陆续从各部门划入上海城投。

  “当时开始实行政企分开,管办分离。”孔庆伟介绍。

  上海城投又一次面临转型。孔庆伟的“分业经营、分级管理、分类指导”的“三分法”经营思想发酵。

  上海城投亦从此开始集投资、建设与运营一体化的经营模式。

  “三分法”

  孔庆伟的“三分法”有其充足的理由。2004年至2006年,上海城投接手的企业包括供排水、环境市容、市政建设、医疗废弃物处置企业以及干线公路、高速公路等。上海城投的资产和人员规模由此迅速膨胀。

  政府的项目建设可以设立项目公司,封闭运行,完成后由财政回购。但公用事业却无法如此,虽然其价格与成本倒挂,但经营压力必须由企业来承担。上海城投必须用其他资产反哺公用事业,维持自己经营的可持续性。

  为达到这个目的,上海城投首先做的是将资产分割清楚。上海城投将旗下资产分成了3类,平台类,即无收费机制的政府建设项目资产;运营类,即有收费机制,但收费机制尚不能覆盖成本的公用事业资产;经营类,即市场化运作企业。

  3类资产的考核目标亦不一致。对项目类资产,上海城投主要考核项目公司招投标管理和投资控制,确保工程进度和安全。对公益类资产,主要考核服务水平、城市安全运营。“比如上海城投每年都要召开‘保峰度汛战双高’的动员会,确保城市供水排水、垃圾日产日清。”对经营类资产,则考核其利润指标,接受市场检验。

  据《上海国资》了解,其经营类资产目前全部集中于其上市公司城投控股旗下,公益类与项目类资产集中于总公司内。

  上海城投分类资产异常细致。这在其分离环境业务上得以充分体现。环境业务产业链极长,包括生活垃圾集运、水上垃圾收集、清运、保洁至末端的垃圾无害化处理如焚烧等。上海城投对此产业链进行分离,将属公益性业务的环卫集运、保洁等业务剥离进入总公司设立的环境实业公司,将可市场化运营的垃圾焚烧业务则划进城投控股旗下的环境集团。“目前,垃圾焚烧业长期投资收益率在8%左右。”业内人士预计。

  资产划分清晰后,2008年,其旗下“原水股份”更名“城投控股”,成为“三分法”的标志性动作。

  原水股份设立的初衷是为上海解决饮用水水源问题。其于1992年首次发行股份,加上三次增资配股,累计筹措资金31亿元, “1990年代,上海的原水供应量出现缺口,水质呈下降趋势。建设新的引水工程,成为摆在市委、市政府面前的一项重要任务。但工程投资很大,当时上海的城建资金难以负担,为此组建了原水股份,通过发行股票并上市的创新手段弥补资金缺口。”孔庆伟介绍。原水股份的业务涉及原水、自来水供水和污水输送业务。

  但运转至2007年,形势急转。青草沙工程正式开建,将替代“原水股份”的“黄浦江水源地”提供原水,“原水股份”的原水业务面临彻底无收益的局面。同时,其旗下“自来水闵行公司”为了保障供应,投入大量资金进行更新改造,制水成本急剧上升。“原水股份”作为上市公司的生存面临重大危机。

  “公用事业在证券市场吸引力不是特别高,表现也并不理想。”市场分析人士认为,运营不理想的原因是存在着各种矛盾,一方面它属于上市公司,股东利益需要市场化操作,另一方面又是公用事业,不能一味追求利润最大。

  上海城投亦深困于上述矛盾。“股东要求长期利益回报,公用事业上市筹措资金的使命已经终结。”孔庆伟对此深以为然。

  2007年,上海城投决心改造上市公司。

  2008年,其重组方案出台。原水股份向上海城投定向发行4.137亿股股份,收购大股东下属的环境集团和置地集团100%股权,这样,上海城投将市场化业务——地产开发和环境业务置入上市公司,并将其更名为“上海城投控股股份有限公司”。

  “为城投控股实施了脱胎换骨的置换,以确立其新形象。”孔庆伟介绍。

  近年,城投控股已向股权投资领域发力以进一步扩充其实力,成绩亦不俗。

  “三分法”的管理方式让上海城投悄然转型成多元化企业集团。这意味着,以前需要花大力气面对的投融资问题已不难解决。

  “政府性投资公司虽有政府背书,但2010年后,商业银行事实上更信赖有自我循环功能的投融资公司。”市场人士评价。

  持续“造血”能力

  投融资能力对政府性投资公司来说,举足轻重。其一,市政建设项目,财政前期投资大约只有30%—40%左右,大部分依靠政府性投资公司举债,还要考虑好如何对冲债务风险;其二,上海城投拥有成本与价格倒挂的公用事业,必须考虑如何可持续经营。

  因为“三分法”,上海城投的战略很明确,对公用事业,是以经营性业务所得反哺,公用事业所要做的是尽量节省成本、整合资源。

  2012年,上海城投的主营业务收入预计会增至130亿元,覆盖公用事业部分等成本外,利润总额亦超过10亿元。

  不过,上海城投下的公用事业亦并没有消极地等待“补贴”。

  公用事业以降低成本为主,上海城投坚持“只做减法不做加法。”

  控制成本的手段,上海城投首先是将人员岗位整合,比如青草沙水库有70多名员工,在整合之前曾达100多人。其次,压缩管理层级,上海城投关闭不符合主业的企业300多家,盘活存量300多亿元;此外,利用信息化手段集中采购,减少管理和财务费用。

  “公用事业的核心是降低成本,向管理要效益。”孔庆伟表示。

  2012下半年,上海城投的公用事业将对外界公开成本。

  对于市政项目,上海城投采取的方法是,项目独立运转,举债偿债自我平衡,以时间换空间,等待财政资金回购,不涉及公司其他业务板块资金。

  看起来简单,实行却不是简单的事。

  对于资金来源,除财政注资外的大半缺口资金,上海城投采取的是银团贷款或发行债券方式融资。“先后缔结多个重大项目的银团贷款,实现资金供应的无缝衔接。”王志强介绍。

  除银团贷款外,上海城投亦尽力拓宽直接融资渠道。“我们共计发行企业债券17期、公司债券1期、中期票据4期(含特别中票1期)、短期融资券7期、保险债权计划2期和结构性融资产品等,合计达524亿元,此外还多渠道筹措美元贷款25亿元,目前集团总体融资成本较同期贷款基准利率下降20%。”孔庆伟介绍。

  融资完成后,上海城投会按照项目融资模式建立偿债机制。“公司通过多条路径分阶段完成项目偿债,实现市政项目投资的有效退出。”孔庆伟表示。

  他所说的多条路径,包括让项目公司引入信托、保险资金、发行短期融资券、推出银行理财计划等一系列手段,市场中的金融创新方法其几乎都用到。

  除此之外,上海城投对市政项目所要做的还有全面预算管理,对项目公司委派财务总监,其每年要花将近5个月时间进行内部成本细化、考核费用管理,每个月召开资金平衡会。并且,其强调“量力而行”,“与政府加强沟通,对重大工程做好前期调研。”孔庆伟介绍。

  上海城投目前负债率为56.76%,拥有近3000亿元的银行授信,显见其实力超群。“成立20年,上海城投从未在还本付息上出现问题,其资金管理制度让我们信赖。”国家开发银行上海分行行长郭濂表示。

  上海城投20年来投资共计2880亿元,建成80多项重大工程,其中累计建成路桥通车里程331公里,原水设计规模1524吨/日,自来水供应能力862万吨/日、污水处理能力518万吨/日、垃圾处理量1.67万吨/日、保障性住房500多万平方米。

  “20年在岁月长河中只是短短的一瞬,但对上海城投而言,其总体面貌发生了深刻变化,产业竞争力、综合运筹力、战略执行力有了新的提升,走出了一条政府性投资公司良性循环、持续发展的新路,树立了在全国城投系统的领先地位。”孔庆伟如是评价。

  上海城投未来之路更值得期待。

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