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理解“地方债阳光化”的关键

发布时间: 2012年08月02日 09:38 | 进入复兴论坛 | 来源: 法制日报

  完美的制度是不存在的。没有只生利不生弊的制度。同时,制度应时应势而变,一项制度,在往日为是,今日可能为非,需适时调整。

  从2009年至今,财政部已代发地方债8500亿元。2011年10月17日,财政部印发《2011年度地方政府自行发债试点办法》。舆论普遍认为,地方政府举债权预期可得。但经过长期酝酿、试点和博弈,到了最关键的时候,尚未出现预想中的突破,很可能退回原点。

  举债和税赋具有财政收入上的替代性;越是处于建设期,再碰到经济波动,赤字就会越大,政府举债不可避免。我国实践中已经大量变相举借,1993年之后并没有真正禁止住,出现实践和法律规定的背离。没有一个地方政府敢说自己没有债务,2011年审计署报的家底:负债10.7万亿。但是高盛、中金等机构估计的更高,最高的说是三十多万亿。台面下都在做,台面上说不得,岂非“掩耳盗铃”?与其让它游离于法律约束之外,不如纳入法律规制,应在适当时候制定《政府公债法》,强化责任与监督。

  要理解“地方债阳光化”,赋予地方政府举债权的必要性和紧迫性,从专业上,还必须引入三个关键词:一是地方政府融资平台,二是专项转移支付,三是土地财政。

  首先,要区分融资平台和地方政府两个主体。我向某著名经济学家请教,他讲:审计署在第35号公告中制造了一个中国式概念:地方政府性债务,而不是通用的地方政府债务。10.7万亿中,直接显性债务6.7万亿,平台债务4.9万亿。这里面有混淆的地方,哪些是直接,哪些是间接?哪些是显性,哪些是隐性?

  平台债务成为最危险的板块,一是2008年4万亿经济刺激计划,二是银行为其输血,三是土地财政。平台和政府虽然息息相关,但法律上毕竟属于两个主体,解决平台债务应该对症下药,如加强银行信贷管理。相反,不让政府自己出面举债,平台债务的这些融资任务很难置换出去。今天是平台,明天是信托,债务融资换汤不换药。

  其次,看专项转移支付制度。为什么说它助长了地方政府债务的增加?全国人大财经委主任尹中卿曾点明:地方政府要获得中央专项转移支付资金,就必须报项目,同时承诺配套资金(一般是50%甚至更高),如此一来,地方政府只能通过设立投融资平台,再向银行贷款,发挥所谓的“投少引多”。结果造成银行信贷资金财政化。

  目前我国转移支付体系由一般转移支付(或称为财力性转移支付)和专项转移支付组成。这一块总量很大,一年三四万亿,可以说,转移支付前后,中央和地方的收入数据颠倒了顺序。一般性转移支付不指定专项用途,而专项转移支付须经国务院批准设立,专项用于办理特定事物,包括的内容非常庞杂,据财政部统计,2009年我国共有二百多项专项转移支付。近些年大家都意识到,必须提高一般转移支付。

  最后要看土地财政的问题。有专家直接说:一旦土地财政落幕,地方政府偿债无望,只能期待中央政府兜底。

  我手里有一份某省的内部调研报告:“由于2009年地方债券资金主要用于投入公益性项目,建设项目基本上无自身偿还能力,偿债资金大多来源于地方政府的土地出让收益。而土地出让收益日渐有限,造成财力缺口。”相信这不是个案,而是普遍现象。

  土地财政这个本应增加地方政府财政收入,减轻债务需求的手段,实践中却因为担保估值过高加剧了地方债务膨胀和风险扩张。

  上述三个相互关联的关键词,不是一开始都是贬义词,有利也有弊。当然,地方政府的“唯GDP政绩观”、“过度经营”、“挥霍浪费”等都是债务问题的原因。但现在局面的造成,不全是地方政府信用不佳或滥用债务收入的问题。解决“中国式”债务危机,要客观理性。

  完美的制度是不存在的。没有只生利不生弊的制度。同时,制度应时应势而变,一项制度,在往日为是,今日可能为非,需适时调整。

  承认地方政府举债行为,将其纳入法律规制,也不是灵丹妙药,但其利大于其弊。从时间轴线来看,在1994年之前的绝大部分时候,它都是合法存在的;从空间来看,世界上绝大部分主要国家都允许地方政府举债发债。

  此次预算法人大二次审议中,地方政府举债权“得而复失”,我的判断是:政治因素的考量多于经济因素的考量;政策稳定的考虑多于对法律规制的信任。解读二审稿退回原点的潜台词是“维持现状”——仍以银行信贷和国债发行为主,规范融资平台行为,保障但抑制地方政府的财政自足,保持中央政府的财政集权。

  全国政协委员,财政部贾康同志6月28日在上海陆家嘴论坛中公开表示:如果看到有矛盾,就退回原来的条文,等于没有任何作为。我想我也是持这一观点的。(王旭坤)

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