本报记者 鄢光哲

　　经常出门旅行的人都会发现，在全国主要旅游城市的景点周围，遍布着各种散发小广告、让游客参加价格低得离谱的旅游团、或者自称是导游可以提供讲解的人。每到多部门联合执法整顿旅游市场秩序时，这些人马上销声匿迹；联合执法行动结束，他们又全回来了。

　　中国青年报旅游周刊已经连续多年报道北京地区的“非法一日游”现象，北京市也年年加大力度整顿市场，可问题依然没有得到根治。

　　浙江省旅游局局长赵金勇说，杭州是全国整顿市场秩序做得比较好的城市，但“野导”依然存在。“省旅游局的办公楼就在西湖边上，我每天上班的时候，几乎天天看见‘野导’在西湖边上拉客。旅游部门想管，可管不到，只能联合其他职能部门共同执法，而这种联合执法无法常态化。”

　　新疆维吾尔自治区旅游局局长伊那木·乃斯尔丁说，在形式上联合执法是到位的，但其他部门派出配合旅游局执法的工作人员，一是数量少，有时一个部门只派一两个人；二是没实权，遇到问题只能起个沟通协调作用，“所以，我们做了很多工作之后，问题还是没有得到解决”。

　　国家旅游局副局长杜江说：“近年来，随着我国旅游业的持续快速发展，我国旅游市场规模不断扩大，广大游客对旅游市场规范和服务品质的要求越来越高。在旅游市场秩序逐步向好的同时，我们也应该看到，当前旅游市场秩序还没有根本好转，影响旅游市场秩序的一些根本问题还没有解决，旅游服务质量还不能满足广大游客的需要，广大游客、旅游从业者和各级领导对旅游服务质量和市场秩序还存在许多不满意的地方。”

　　“目前，市场上还存在很多非法从事旅游经营活动的现象。一些未取得经营资质的‘黑社’、‘黑车’、‘黑店’、‘黑导’坑骗、欺诈游客的行为屡禁不止，尤其是城市周边游和一日游欺客宰客现象较为普遍，严重干扰了正常的旅游市场秩序。”杜江说，“一些企业通过发布虚假旅游广告，散布不实信息，超范围经营旅游及相关业务，并且采取不法手段误导广大消费者，欺骗游客，给游客造成无法挽回的损失。”

　　旅游市场监管职能有限

　　目前，从国务院到全国各省(区、市)、地市和多数县级政府，都设有旅游行政管理部门，分级担负着旅游市场的监管责任。经过多年的建设和发展，旅游监管的专门队伍已经具有一定的规模，初步形成了国家、省(区、市)、地市、县四级旅游质监执法体系。杜江表示，从总体来看，目前我国旅游市场监管主体主要面临以下问题：

　　一是旅游监管的职能和手段有限。目前由国务院颁布的旅游行政法规有《旅行社条例》、《导游人员管理条例》和《中国公民出国旅游管理办法》，旅游部门据此监管的范围限于旅行社、导游人员和团队旅游，对其他旅游相关服务的提供方尚没有监管依据和手段。旅游监管法定授权的不足和统一市场规则的缺位，致使旅游部门“大市场职责”与“小市场权限”的矛盾日益突出。近年来，虽然各地政府通过人大立法的形式出台了地方旅游管理条例，但针对旅游发展各相关要素市场的监管，赋予各级旅游管理部门的监管职能很有限，旅游监管的手段也较少。

　　二是对旅游监管工作重视不够。多年来，很多地方对旅游业的发展重建设，轻管理；重外延式规模扩张，轻内涵式质量提升和增长；重视搞大项目、大活动，而轻视旅游市场的监管。一些地方对吸引旅游投资、建设旅游大项目出台了系列产业鼓励和引导政策，而对旅游发展软环境的建设，对旅游市场秩序的整治、旅游服务质量的提升却重视不够，出台的鼓励政策少，有效的措施和办法也不多。

　　三是旅游监管力量薄弱。截至2011年年底，全国共有旅游执法机构769个、执法人员4664人。总体来看，目前我国的旅游监管执法队伍，无论是规模、数量，还是素质、能力、手段，都远远不能满足旅游业快速增长的需要和人民群众日益提高的服务要求，也大大低于相关行业的监管力度。面对旅游市场秩序长期失范的问题，很多旅游监管部门主观上有“畏难”思想，在实际工作中存在着“不敢管、不愿管、不会管、管不了”的现象。

　　四是旅游监管职能交叉。由于旅游业是新兴产业，且涉及部门较多，在进行行业监管的过程中，不可避免地要与传统产业部门产生职能交叉，而各传统产业部门针对固有市场的管理，已经形成比较完善的法律法规体系和力量较强的执法队伍，旅游部门作为“后来者”的身份和相对弱势的地位，难以引起相关部门足够的重视，致使由旅游部门牵头的联合执法行动效果欠佳，并由此产生了交叉地带责任不清和相互推诿等现象，一些领域甚至存在监管真空。

　　旅游市场监管体制机制不健全

　　杜江表示，规范旅游市场秩序，提高旅游服务质量，是国务院赋予旅游行政管理部门的重要职责，也是我国旅游业实现两大战略目标的需要，但目前旅游市场监管的体制机制尚不健全。

　　首先，旅游市场监管的依据尚不充分。如前所述，各级旅游监管部门除对旅行社、导游和团队旅游的监管外，在对涉及旅游产业发展的食、住、行、游、购、娱六大要素市场的监管方面，还缺乏充足的法律法规依据。

　　其次，进入和退出机制尚不完善。在涉及旅游业发展各要素行业经营主体的进入上，旅游行业主管部门还缺乏较为有效的话语权。目前，能够调控的只有旅行社和导游，旅游饭店和旅游景区则是依照标准进行管理。在经营主体和从业人员的市场退出方面，也缺乏强有力的长效机制和过硬的手段措施。

　　第三，旅游监管的执法主体力量薄弱。规范旅游市场秩序的主体力量是各级旅游质监执法机构。正如前面所提到的，近些年我国旅游质监执法机构和人员的发展，远远落后于我国旅游业的发展规模和速度。不但旅游监管的力量薄弱，人员不稳定，经费无保障，而且旅游质监执法机构的性质也不明确，极大地影响了执法工作效果。

　　第四，多部门联动的综合治理机制尚未建立。旅游部门职能有限、手段单一、监管力度较弱，协调其他部门参与管理的难度较大，还没有一个制度性的协调机制，也未形成综合治理旅游市场的格局。

　　第五，旅游行业协会的自律机制还不完善。由于许多地方旅游行业协会组织建设滞后、运行不畅，行业协会的自律和制约手段不足，行业协会的威信尚未树立起来，行业协会对市场经营主体经营行为的规范和引导能力不足，行业协会的自律作用和桥梁纽带作用没有得到有效发挥。

　　旅游市场需齐抓共管

　　国家旅游局局长邵琪伟说：“旅游业是综合性行业，旅游市场监管涉及多个部门。旅游部门要做到：该管的一定要管住，该管好的一定要管好，认真解决‘不敢管、不愿管、不会管’的问题。旅游市场秩序是管出来的，在规范旅游市场秩序工作中，管理就是硬道理。当然单靠旅游部门的力量是不够的，要充分发挥各级政府和各部门的重要作用，形成旅游、工商、公安、商务、卫生、质检、价格等部门以及居民、游客和媒体广泛参与的工作机制，从而形成齐抓共管的机制和局面。”