我国资本市场历经20年探索依法监管水平明显提升

　　新华社北京５月６日电（新华社记者赵晓辉、华晔迪、陶俊洁）由于参与公众广泛、利益诉求多样、规则导向性极强，相对于其他领域而言，资本市场对依法行政、依法监管有着更高的要求，人们也对其抱有更多的期待。

　　从“允许看，但要坚决地试”到“已经成为社会主义市场经济体系的重要组成部分”，经历二十年的不断探索，我国资本市场逐渐迈上了规范化发展之路。尤其是近几年以来，通过完善法律制度体系、健全市场约束机制、全程规范监管执法行为、改革创新执法体制机制等举措，我国资本市场法治市场的观念全面树立，监管层执法公信力不断提高，依法治市良好局面基本形成。

　　历时十余年 行政复议率呈明显下降趋势

　　自１９９８年第一件行政复议案起，至２００９年，证监会共办理以证监会、派出机构或者交易所为被申请人的行政复议案件２５６件，以证监会为被告的行政诉讼案件４５件，向国务院申请最终裁决的案件９件。

　　２００４年以来，证监会共作出具有惩罚性或限权性特征的行政处罚决定、市场禁入决定、行政监管措施、行政强制措施３５６７项，同期复议案件涉及的相关行政决定５２项，复议率１．４６％。就同期证监会的全部行政决定而言，复议率还不到１％。而且经过行政复议，９５％的案件申请人不再提起行政诉讼或者申请国务院裁决。

　　特别是，证监会行政复议、诉讼数量与具体行政行为数量相比，呈现逐年下降的趋势。以行政处罚为例，２００９年证监会共作出行政处罚决定结案７６件，当事人复议率仅为６％，比几年前下降了一半。

　　“行政争议是监管执法工作的一面镜子、一把尺子，反映了执法工作中的问题，也是对执法水平的考量。行政复议率的降低与证监会近年来狠抓制度建设、充分发挥市场机制来推进依法监管的努力是分不开的。”证监会有关部门负责人说。

　　立规矩 定标准 “制度建设”夯实市场基石

　　由于处在“新兴加转轨”的特殊阶段，不少脱胎于计划经济体制的法律制度亟待改变和调整，而市场改革中出现的新现象和新做法又亟须规范和确认，我国资本市场对规则的需求更为迫切。

　　在此背景下，证监会对资本市场规则体系进行了全方位的清理和重构。统计显示，截至目前，资本市场现行有效的法规文件共４４２件，其中约８５％是在近五年制定和修订的，资本市场从企业上市到监管执法各个方面都实现了有法可依。而公司治理、独立董事、金融机构破产、背信行为刑事制裁、市场禁入等一系列法律制度创新，更是成为资本市场健康发展的利器。

　　“要发展我国资本市场，必须走法治的道路，首先就是表现为相关法律制度的完善。”证监会有关部门负责人说。

　　向市场让权 市场导向成为监管体制改革风向标

　　充分发挥市场机制作用，“让市场自己监督和约束市场”，也是证监会推进依法监管的重要抓手。近年来，证监会坚持监管职能转变，加强行政审批制度改革，取消了２／３以上的审批项目。

　　在证券发行和并购重组等市场最为关注、涉及市场主体重大利益的行政许可审核中，证监会引入市场专家人士组成的发行审核委员会、并购重组委员会等制度，并让会计师、律师、财务顾问和评估师等中介组织承担起“经济警察”的角色，予以监督把关。通过立法强化交易所一线监管和协会自律管理的功能，将上市核准、暂停上市、退市决定权下放给证券交易所，将证券、期货从业人员资格管理下放给证券业、期货业协会。证监会还在建立完善首次公开发行股票“预先披露”制度的基础上，进一步完善行政许可审核公开程序，探索把部分行政许可事项从受理到作出决定的全过程在网上公开公示，加强市场全程参与。

　　五年来，证监会坚持依据“委员会”的审核意见作出是否许可的决定，共正式审核证券发行、并购重组许可申请１３４６件，审核通过１１７３件，否决１７３件，否决率达１２．８％。

　　证监会有关部门负责人表示，证监会推进资本市场稳定发展的一个深刻体会就是只有立足市场导向，适应社会发展和市场经济运行的实际需要，才能确保资本市场的稳定健康发展，才能维护投资者对资本市场的信心。

　　全程规范“不留死角” 杜绝随意监管执法

　　“在媒体网络高度发达的大背景下，监管机关执法行为中的任何程序瑕疵都可能引发市场对资本市场公信力的质疑和批评，全程规范监管执法行为则成为提升监管公信力的另一道保障。”证监会有关部门负责人说。

　　据介绍，近五年来，证监会对监管决策、信息公开、行政许可、案件调查、强制措施、案件审理、处罚听证、市场禁入、复议诉讼、信访处理等监管执法行为进行了全程规范，出台程序性规则１６０余件。

　　资本市场风险扩散快、波及广、变化多，不当行为要及时矫正，监管层就必须采取警示函、监管谈话、限制业务活动等一系列灵活有效的措施。对此，证监会专门制订了《证券期货市场监督管理措施实施办法》，创造性地通过完善程序、约束自由裁量规范了监管部门的日常监管行为。据了解，这一举措在国内尚属首例。

　　“这个实施办法对行政监管措施的种类设定、实施程序和公文格式作出了统一要求，确保在及时制止市场各类不当行为的同时，规范、有效执法，杜绝随意监管执法、不留死角。”证监会有关部分负责人说。

　　创新执法体制 加强监管“制衡”

　　规范监管执法行为，必须建立监督制衡的有效工作机制。２００６年底以来，证监会遵循权力运行分工制约的一般规律，创新“查审分离”执法机制，建立了资本市场的“行政法官”制度。

　　“把调查权与最终的处罚决定权相分离，设立专门的行政处罚委员会，由专职委员按照主审合议的机制实施行政处罚，力求提高证监会行政执法能力。”证监会有关部门负责人说。

　　据了解，证监会实行查审分离执法体制以来，行政处罚力度明显加大，执法水平明显提升，从２００７年作出行政处罚或市场禁入决定结案的３６件，上升到２００９年的７６件，而当事人针对行政处罚或市场禁入决定的复议率却从１３．９％下降为６％。

　　规范自由裁量权是证监会加强监管“制衡”的又一抓手。通过“法律适用意见制度”，证监会对于监管工作中遇到的现行法律法规规定不明确、不具体、不好把握的问题，由法制工作机构负责，专门制定“法律适用意见”公开发布，确保执法尺度和标准统一。

　　行政复议作为监督执法的重要检验环节，本身也是监管“制衡”的组成部分。证监会较早成立了行政复议委员会，吸收市场专业人士作为委员参与行政复议，保障了复议监督的独立性、权威性和专业性，同时建立复议回避制度，推进复议意见书和建议书制度，强化了对前端监管执法行为的监督和制约。

　　强化法治建设 全面推进“依法治市”

　　毋庸置疑，近年来资本市场法治建设以及监管执法水平都有较大提升。但从满足老百姓投资需求、保护投资者合法权益的角度看，我国资本市场的监管执法，同较为成熟的市场相比，还存在着不小的差距。

　　证监会有关部门负责人说，我国资本市场是从计划经济向市场经济转轨过程中开创性地建立、发展起来的，行政主导推进是其鲜明特点，行政监管肩负着较大压力和较高的市场期望，这深刻反映在资本市场法治建设中。

　　对此，证监会表示，未来将继续加强资本市场的基础性制度建设，全面推进依法治市，进一步完善资本市场法治建设，全力保障资本市场稳定健康发展。

　　日前，为规范和加强行政复议工作，证监会正式颁布新修订的《中国证券监督管理委员会行政复议办法》，将较早成立的复议委员会制度法定化、固定化，细化行政复议受理、审理等一整套程序，明确行政复议听证制度、建议书制度，推进行政复议和解等创新做法，进一步加强行政复议培训和保障，切实提高行政复议水平。

责编：李小龙