颜庆雄 漫画

　　引子：近两年，一些地方启动了城管外包的试点，将城管的部分职能如劝导流动摊贩、治理乱摆乱放等外包给物业公司或其他社会力量来打理。令人遗憾的是，多地“城管外包”都在实践中出现粗暴执法的情况，受到市民质疑，最后以被当地叫停收场。

　　“城管外包”有没有可行性？应该怎样实行“城管外包”？本期“思与辨”展开讨论。

　　主持人：邓辉林 （深圳特区报评论员）

　　嘉 宾：倪洪涛（湘潭大学法学院教授）

　　和静钧（西南政法大学副教授）

　　周传飞（法律工作者）

　　公共服务外包应避免引入“害群之马”

　　主持人：多地“城管外包”以被叫停收场，对于公共服务市场化有何启示？

　　和静钧：作为公共服务市场化实践的先行者，多地“城管外包”却未收良效，暴露了我们在公共服务市场化方面，认识不够深入，操作过于简单。暴露出的问题集中在成本核算不全面，合同执行监督乏力，导致合同执行差，服务成本膨胀，也损害了政府形象。但是，“城管外包”暂时受挫，并不代表公共服务市场化整体受挫，我们应该对市场化抱有信心。

　　周传飞：城管外包，本是地方政府面对城市管理精细化、专业化、复杂化的必然选择，也是服务型政府的有益尝试，但问题在于这种市场化机制尚未完全建立。公共服务市场化首先应该解决的是企业的准入资格问题，即什么样的市场主体可以承担公共服务职能，避免在外包中引入“害群之马”。其次是通过什么样的竞争机制确保公共服务市场环境的公平，避免“暗箱操作”和“寻租”。

　　倪洪涛：公共服务市场化是公共行政的改革方向，也是建设有限政府和服务政府的必然要求。要把好事做好，就必须有事前的整体制度安排，而不能仓促上马。城管外包市场化进程中，制度的合法性检讨和精细化设计不可或缺。行政部门的哪些事务可以市场化，如何依法建立相关领域的市场准入机制，在合同中如何划分委托方和受托方的权利义务，这些都应该有周密的安排。成熟市场的培育、服务行政理念的确立和契约精神的深入人心，是公共服务市场化的必要前提。否则，安娜出走之后要么回来要么堕落。

　　公共事务多元共治乃国际趋势

　　主持人：在“城管外包”方面，有无国际或国内经验可以借鉴？

　　倪洪涛：从上世纪70年代起，西方国家发起了一场政府职能市场化和政府权力多中心主义的新公共管理运动，其要旨就是通过将市场机制引入公共行政领域，形成私人部门参与下的公共事务多元主体共治格局。在美国，公共行政民营化范围很广，至少有200种公共服务是由承包商提供的，诸如监狱管理、戒毒戒酒、消防、铸币甚或军务都不同程度地吸收私人部门参与。在英国，警务私有化为代表的行政事务民营化的程度也很高，英国公立大学大多用“安保外包”实现公共教育安全治理。我国在路桥建设、景区管理、高速公路服务、120救护车服务等领域早已开始了民营化运作，几年前河南方城县推行的“农村社会治安有偿承包”更是典型。相比之下，“城管外包”是晚近才出现的城市治理民营化模式。

　　周传飞：西方国家公共服务更多的是依靠市场，为市场提供公平健康的环境和秩序，并通过有效的公共政策支持市场运作。包括通过将政府垄断的服务部门如电信、邮政、水电等推向市场，形成多市场主体的竞争格局。在城市管理方面，如通过公开招标方式将一些基本公共服务如环境清扫、道路及市政设施维护、污水处理、公园管理等承包给不同企业，形成市场主体间相互竞争的格局。我们在相关领域也开展了有益探索，但是往往由于缺乏公平、公正的市场环境，“协助执法”成为“变相执法”，导致冲突矛盾，凸显公共服务外包诸多问题。

　　和静钧：国际上的经验表明，公共服务市场化，有赖于政府之外市场的成熟度，有赖于市场法治水平，更有赖于“小政府、大社会”的社会发育水平。我国要想在公共服务市场化方面迈出更大步伐，首先就要在夯实基础上下更大工夫，择良缔约，并负起监督合同执行之责。

　　算好钱、选对人、监管好

　　主持人：你们认同“城管外包”吗？“城管外包”具体应该如何操作？

　　和静钧：作为普通意义上的“城管外包”，我是非常赞成的。城市管理工作本身就是一个联系整个社区的集体事务，外包有利于调动更多因素参与到城市管理工作上来。不过，对于特定意义下的“城管外包”，如仅是为了补足管理人员不足，把城管协管“外包”出去，而没有把相应的责任与义务附加其中，这样的外包肯定是运转不灵的。城管外包应分割出“可外包的部分”与“不可外包的部分”，然后对可外包部分做出细致的成本核算，以决定市场化的优劣。之后，通过竞争性社会招标，向有资质和有信誉的企业或组织授牌，并积极监督合同的执行。对外包合同就应依合同精神和原则来处理，违约者就应承担违约责任。

　　倪洪涛：从长远来看，包括“城管外包”在内的公共行政民营化势不可挡。但当下我国民营化的尝试却屡屡受挫，比如“城管外包”被叫停，高价拖车费引发社会质疑，私人消防队“见火不救”导致赔偿纠纷，120救护车“舍近求远”造成死亡等等。如何化解当前的民营化困局呢？就“城管外包”而言，叫停是因噎废食，可以采取分步实施的办法，逐步积累和优化制度资源。就目前的法律框架来讲，城管外包的法治实践是没有合法性基础的。因此，执法权仍然归城管，不得外包，而将执法辅助性工作外包给私人部门，即受委托外包公司及其工作人员只能从事教育、劝导和服务性的城市管理工作。待条件成熟后，再探索部分执法权的附条件外包或委托。奥黛丽·赫本的话对参与外包的各方都有启发意义：“当你长大时，你会发现你有两只手，一只用来帮助自己，一只用来帮助别人。”

　　周传飞：做好“城管外包”，首先是确保符合资质的市场主体均可参与“城管外包”市场竞争；其次是透明招投标即让有意提供外包的企业公开竞争；再次应明确合同内容，避免出现“协助清理乱摆卖”、“突击行动”等乱象；最后，全方位的监督。包括政府主管部门对于外包企业全面履行合同的监督，普通市民对于外包企业是否合理、合法履行公共服务职能的监督，更重要的是对公职人员在城管外包中是否存在寻租、渎职的法律监督。