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华生:人口城市化是厘清土地问题主线

发布时间: 2012年10月20日 07:46 | 进入复兴论坛 | 来源: 中国证券报

  

  名家连线

  华生

  燕京华侨大学校长、

  经济学家

  改革的一个途径是可以将土地指标和安置人口数量挂钩。因为城市化应当是有人方有市,故应将土地与人口指标挂钩,谁有能力安置外来人口入户就给谁建设用地指标,并相应扣减户口迁出地的建设用地。

  本报记者 胡东林

  “中国的土地问题,关键还在于‘人’。”燕京华侨大学校长、经济学家华生日前在接受记者采访时表示,中国正处于城市化的加速期,为此要准确把握并处理好土地城市化和人口城市化的关系——后者才是问题的主体和核心。

  在华生看来,所谓城市化就是农民的市民化,是农民离开乡村到城市落户的过程。这里一个关键的制度安排就是农民原先占用的乡村土地和他们要去落户的城市非农土地的转换关系,使得城市化主体即农民工及其家属,成为享受由他们带来的城市化土地增值收益的主体。然而现状是,国家在每年向各地大量分配城镇建设用地指标的同时,并无安置外来就业人口落户的指标或任务,从而导致土地城市化与人口城市化的脱节。

  城市化离不开城郊土地的占用,由此让人联想到社会热议的小产权房。华生认为,不能简单地因为城市房价高就让其合法化,这对于购买商品房的人来说不公平,也不符合法制精神。即便在欧美土地完全私有的国家,房地产建设也不是随意就可以做的。

  “土地制度改革不是简单地把土地的增值收益给城郊农民。”华生指出,现在一方面是城中村和城郊农民一夜暴富,另一方面则是大量非城郊农民,特别是那些大工程路过乡村及远郊工业开发区的农民所得补偿严重不足。

  城市化主体就是这两亿多农民工,和他们另外两亿被迫分离的家属,以及今后还要进城的农民。城市化带来的土地收益不能仅仅由占全国农民3%至5%的城郊农民专享,而让另外95%以上的农民包括已经进城的农民工置身事外,那样只会大大增加城市化的成本和恶化财富分配。

  “关注这些问题不能就事论事。”华生说,如果我们将视野放宽至中国城市化加速这一大的格局之下,就会发现原来以土地财政的模式来“经营”、发展城市的做法存在种种问题。一个明显的例子就是由征地所导致的矛盾和冲突成为经济和社会问题。地方政府从调控者变成牟利者,不但扭曲了市场,也扭曲了城市化的进程。近年来实行的城乡建设用地增减挂钩制度,推翻了土地市场依照位置定价的黄金法则,以建设用地计划指标的置换和交易,颠覆了土地市场的基本交易规律,造成了许多强迫让农民上楼的情况。

  “回顾一下上世纪九十年代的证券市场,你会发现目前的土地市场与之十分类似。”他不无遗憾地说,现在国内对于土地指标的处理仍然采用最原始的按行政单位分配办法,这种机制不可能不产生问题。改革的一个途径是可以将土地指标和安置人口数量挂钩。因为城市化应当是有人方有市,故应将土地与人口指标挂钩,谁有能力安置外来人口入户就给谁建设用地指标,并相应扣减户口迁出地的建设用地。这样安置农民工及其他外来人口才有动力和压力。

  精彩对话

  中国证券报:社会要发展,城市化要推进,但在现有财政格局下,我们该如何反思和改革“官地筹资”模式?

  华生:地方财政收入来源依靠不动产本来并没有错,但中国的土地财政错在不是像西方国家那样的靠城市土地和房产存量征税的土地财政,而是靠征地卖地的土地财政,把政府搞成了生意人。因此原来的模式需要重新审视,需要根本改革。

  目前土地财政问题的关键不在于土地收益的多寡,而在于征用农地的土地收益的使用。如果规定并监督土地收益的使用必须取之于农民,用之于农民;如果土地出让的收入全部用于失地农民和农民工及其家属安置的时候,那情况就完全不同。现在的情况是地方政府、开发商和部分城郊农民分割了土地增值收益,而城市化的主体——进城农民和外来移民被边缘化。

  中国证券报:城市地价居高不下,农村不少土地却闲置严重。你怎么看成都“地票”的尝试?

  华生:成都的“地票”试点应当说出发点是积极的。

  土地制度改革不是简单地把土地的增值收益给城郊农民。现在一方面是城中村和城郊农民一夜暴富,另一方面则是大量非城郊农民,特别是那些大工程路过乡村及远郊工业开发区的农民所得补偿严重不足。

  地票要比原来的土地财政有很大进步,因为其开始考虑到远郊进城务工农民的利益。但应当看到,地票并非市场经济下的产物。地票只是对政府在增减挂钩政策下人为制造出来的一小部分土地指标进行买卖,其中有一系列理论问题和实践问题都还不好回答和解决。这也是它在试点中遇到困难的原因。

  中国证券报:对于“占补平衡”,有没有实现全国统筹调剂的必要性和可能性?

  华生:“占补平衡”的初衷是保护耕地,但这一规定只看到量而没有看到质。

  以目前看,实现全国统筹调剂并无可能。一方面,各省对于合理的土地使用指标本来就应当满足,关键是建立什么样的分配机制;另一方面,一旦在目前允许全国调剂耕地占补地标,那跨省份间耕地的“质”“量”矛盾将更为尖锐。而且问题的关键是,这种占补平衡仍然是只见地,不见人。

  中国证券报:在土地问题上如何处理好公有制和产权制度的接轨?对于18亿亩耕地能否进行私有?

  华生:对于到底是公有和私有的名分,在目前不必过于拘泥。举个例子,虽然城市土地归国家,但买房之后,你不是一样有产权证,一样在市场上交易?一定程度上讲,我们已经有了实际使用权之“实”,又何苦急于求个虚“名”呢?现在法律上已经明确,住宅用地使用到期后,可以自动延期。以后只要明确这种延期是无偿的,这就和私有产权已经基本等价。

  同样,是否对18亿亩耕地的私有化问题也不是最重要的事。农村用地已经是长久不变了,而且国家还在对农地确权颁证,很明显正在向历史上曾有过的永佃制靠近。我认为,私有和永佃并没有根本和实质性的区别。现在问题的核心不在农地农用的所有权归属,而是农地转开发用的收益权怎么分配,后者才是中国城市化历史阶段的关键问题,也是现在各种矛盾的焦点。

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