财政改革箭上弦:清理地方融资平台 卖地为生难为继

C FP供图

　　这是一个冰与火交织的端午节———一边是热腾腾的粽子和热力的足球，一边是被泼了一头冷水的地方政府融资平台。端午节假期前的6月13日，中国政府网公 布 了 国 务 院 下 发 的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题 的 通 知 》(以 下 简 称“《通知》”)，要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

　　有关专家接受《经济参考报》记者采访时表示，对地方政府融资平台公司的收缩和对地方政府违规担保承诺行为的叫停，实质上是对地方政府“卖地财政”和“寅吃卯粮”行为的叫停，是我国财政体制改革的必要一步，也是实现增长方式转变的题中之意。

　　卖地为生

　　地方融资平台风险集聚

　　记者了解到，地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。我国2008年推出4万亿投资计划以来，各地方政府纷纷通过地方政府融资平台筹集资金，投向当地基础设施建设等领域。但地方融资平台贷款严重依赖土地收入，而不是自身项目的现金流，为其日后的发展埋下了隐忧。

　　在某证券公司统计的地方融资平台的余额中，大概有75%与土地挂钩，剩下的25%仅仅靠地方财政支撑。而业内人士认为，地方融资平台贷款几乎100%都与土地挂钩，也就是说，依托地方融资平台的地方政府“卖地财政”、“寅吃卯粮”现象十分严重。

　　专家认为，《通知》出台的背后正是对这些现象的担忧。“自从去年春天以来，融资平台建设进展很快，平台贷款规模迅速攀升，贷款如果不能偿还，就可能蕴含着极大的金融风险。”中国社科院财贸所财政研究室主任杨志勇说。

　　以举债融资规模来看，中金公司曾发布研究报告预计，2009年末，地方政府融资平台贷款余额(不含票据)约为7.2万亿元，2011年底达到约10万亿元。据估算，这一地方负债约占中国2009年G D P的1/3，相当于中国外汇储备的70%。中央财经大学财政学院教授、财政系主任曾康华分析认为，近年来地方政府担保的公司债务规模越来越大，使地方政府的或有债务面临很大的风险。

　　在投融资一线的信托产品经理刘擎认为，清理和规范地方政府融资平台的措施进入实操阶段，至少经过了为期半年的情况摸底排查，实际上2009年第三季度监管部门就明确开始提示相关业务风险。而作为金融业者，则更关注这一清理和规范背后的深刻改革背景。刘擎认为，决策层和金融监管当局对卖地财政的质疑和叫停，简单卖地花钱甚至政府变相违规担保进行融资行不通了，实质上是倒逼地方政府在单位资源和能耗上做文章。

　　“因此，不能将《通知》仅视作是对一类金融业务的‘通知’，而是一种具有更宏观意义的调控，因为《通知》直指近年地方政府投资强劲驱动，对于防范经济过热、负债率过高的金融风险具有果断和直接的监管效果，而且或将延及相关行业。”刘擎说。

　　根除顽疾

　　改变现状有破有立

　　记者发现，《通知》对融资平台公司债务和融资平台公司本身的清理规范要求较为严格。如，要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：(1)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；(2)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；(3)融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

　　“治理地方政府融资平台公司是必要的，否则地方政府就会面临很大的债务风险，但1994年实行分税制以来，地方政府财力被削弱是不争的事实。所以，这些年来地方政府融资平台公司的融资是地方政府补充财力的一种渠道，现在把这个渠道给堵住了，这就要从体制上解决地方政府财力缺口的问题。”曾康华对《经济参考报》记者表示。

　　“加快赋予地方政府发债权、编制地方政府资产负债表、建立国家财富流动性机制……这些举措需要提上议事日程了。”杨志勇接受《经济参考报》记者采访时说，地方财力问题不仅仅因清理融资平台而产生，如今已经到全方位改革财政体制的时候了。

　　信托人士刘擎认为，改革现有的地方政府融资现状，是既有破又有立的过程，结合近来的房地产调控政策，业界传闻某些新的税源或将成为对地方政府财政收入的新来源，但是具体征收标准和法规还有相当一段过程。

　　杜绝后患

　　需多举措防止“半拉子工程”

　　记者获悉，在《通知》中，规范银行放贷被视为核心环节之一。“4万亿刺激经济政策出台后，地方融资平台进入高速发展阶段，实际运作中融资方式为以商业银行信贷为主，大量融资平台也随之遍地开花。”北京新华国信投资顾问公司投行部总经理方向明对《经济参考报》表示，一些商业银行为扩大市场份额，夸大了地方财政性收入等担保的信用，没有真正重视地方融资平台的信贷风险。而目前这种担保已经不起作用。尤其是如果面临房地产市场下行风险，抵押在银行和信托手中的资产主要为土地的话，很可能出现较大幅度减值，对金融机构的风险处置能力确实很有挑战。

　　《通知》强调，地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和 国 担 保 法 》 等 有 关 法 律 法 规 规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

　　“可以肯定，担保无效后，地方融资平台公司贷款风险将陡然增大 ， 这 对 银 行 来 说 也 是 一 大 考验。”方向明说。商业银行有关人士认为，若提高风险权重，不排除已贷项目贷款到期后无法续贷，从而出现少数不良贷款和“半拉子工程”的可能性。

　　曾康华对此表示，对于公益性项目的融资，如果地方政府的财力不 能 偿 还 债 务 的 话 ， 为 防 止 出 现“半拉子工程”，可有两种方式来渡过资金渴求期：一是本级政府通过压缩其他开支或延长债务时期，来把这项工程做完；二是上级政府应当提供资金支持，帮助下级政府渡过资金渴求期。商业银行有关人士认为，若出现不良贷款，做展期处理可能是可行的方式。

　　《通知》也对“半拉子工程”的出现提出了解决方案：“经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。”