巴曙松:中国不会爆发地方债务危机

    ●地方融资平台引发风险担忧

    ●治理结构不完善是主要问题

    ●突出弊病是经营性质不明确

    ●总体债务率仍处于合理水平

    去年中国能成功应对金融危机，地方政府融资平台带动的基础设施投资发挥了十分积极的作用，但也引发了地方政府债务的总体担忧问题。

    据银监会的统计，截至2010年6月末，地方融资平台贷款达7.66万亿元；另外，据债券市场的统计，截至6月末，城投债(含中期票据和短期融资券)余额为4882.5亿元，再加上财政部代发的地方政府债券2670亿元，截至2010年6月末，地方政府公开的可计算的总债务已超8.42万亿元。根据审计署前期对18个省、16个市和36个县本级的审计，其中有7个省、10个市和14个县本级债务率超过100%，最高的达364.77%。

    中国地方融资平台最大的问题之一是治理结构的不完善，主要表现在城投公司法定代表人或管理人员大部分由地方政府官员兼任，造成了“政企不分”的局面。之所以造成这种现象一方面是由于城投公司都是由地方政府相关部门通过货币资金、土地使用权、国有股权以及国有资产等方式出资设立的，为促使城投公司更好地为地方政府服务，地方政府往往委派相关政府官员到城投公司担任要职。虽然这导致了城投公司治理结构的不完善，但却也密切了与地方政府关系，有利于获取政策支持和优势资源。

    地方融资平台另一个突出的问题是经营性质不明确，经营性资产缺乏，经营收入少。中国地方融资平台大多数既承担了融资功能又承担投资、经营功能，而又以融资和投资功能为主，一些地方政府为增强地方融资平台融资能力，将大量道路、桥梁以及公园等公益性资产注入地方融资平台，由于这些资产无法产生收入，因此往往导致地方融资平台缺乏经营收入，部分区级和县级地方融资平台甚至完全没有经营收入，利润完全来源于财政补贴。

    当前，监管部门正着手对地方融资平台债务的分类管理，这有利于规范现有债务，能够起到缓解债务风险的压力。另外，这种加强监管的举措还有利于抑制地方政府无度举债的行为。首先，根据规定，只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的地方融资平台将不得再从事融资业务，地方政府融资主体将受到限制；其次，规定不得将公益性资产作为资本注入地方融资平台，地方融资平台资产规模将受到较大的限制，融资能力将下降；第三，不允许地方财政担保融资，也将降低地方融资平台融资能力。总体来看，这些规范性要求的出台既有利于规范地方政府现有债务，又有利于控制未来债务的无度扩张，能够较好控制地方政府债务风险。在这个过程中，需要合理把握调控力度，防止短期内冲击力度过大而没有提供相应的资金化解渠道，可能导致部分地方在建工程后续投资的“断链”而出现半拉子工程。

    虽然近两年地方债务增长迅猛，导致目前中国有少量市、县本级债务率偏高，但从全国水平来看，2009年末地方政府债务率约为130%，仍处于较合理水平，地方政府债务整体风险不大，全面爆发债务危机的可能性很小。目前正在进行的地方债务规范监管，更有利于防范这种全面的地方债务风险。

    此外，从全国债务情况来看，截至2009年末，中国政府总负债为15.7万亿元，约占2009年GDP的48%，日本2010年2月该比例达到229%，2009年末欧元区16国平均水平也达到78.7%，由此可知，根据国际标准比较，中国政府债务风险较小。

    也有不少金融机构担心，一旦个别地区出现地方债务危机，以中国现有财政制度，会如何处理？从统计数据比较分析，当前虽然中国少数地方政府在经过快速的债务扩张之后可能财政较为困难，但中央政府的财政状况良好，2009年全年中央财政收入达到3.59万亿元，是全国地方本级财政收入的1.1倍。如果少数地区发生债务危机，中央政府应当有能力通过财政拨款或转移支付等方式对这些地区进行支援。

    (作者巴曙松为国务院发展研究中心金融研究所副所长)