发展规划将立法

　　我国发展规划将步入法制化时代。

　　发改委规划司内部人士近日向记者透露，目前发改委规划司和法规司正在合力推动发展规划立法，《中华人民共和国发展规划法》草案已经出炉，目前正在等待发改委讨论通过。

　　《发展规划法》将对规划体系、编制程序、审批和实施等做出明确规定，并将问责条款纳入其中，以提高规划的科学性和民主性。

　　参与立法的专家介绍，目前《发展规划法》仍未能解决规划衔接问题，土地和城乡规划不在其规范范围。

　　亟待立法的规划

　　一位发改委规划司内部人士向记者历数目前规划编制的种种乱象：规划体系不完整、各类规划审批主体不明确、谁服从谁没有定论、相互之间衔接性差。

　　“各地一拥而上编规划，有些不需要编规划的领域编了很多，有些需要编的却没有编。”他指出，问题的原因在于目前的规划体系对于到底哪些领域需要编规划、哪些领域不用编规划，并没有给出明确意见。

　　“国务院批准的规划和地方人大批准的规划之间是什么关系目前也没有厘清。”他举例说，北京的城市规划由国务院审批，而北京市国民经济和社会发展规划则是由北京市人民代表大会批准。

　　“这还不是问题最突出的。”前述发改委人士指出，更棘手的问题是，“下级政府规划服从上级政府规划。”而现在实际情况是“没等国家国民经济和社会发展规划出来，地方规划已经通过了。”

　　负责规划起草的地方实务人员表示，即使国家发改委收到地方报上来的规划，发现跟国家规划内容有所冲突，因为国家规划还没有正式通过，发改委通常会给地方发一纸意见，指出哪些地方不妥建议改正，“但地方如果不听，发改委其实也没辙。”

　　相比规划编制，规划实施中暴露出来的问题更多。

　　“规划规划，纸上画画，墙上挂挂。” 行政法学家、中国政法大学副校长马怀德指出，规划不执行以及被随意篡改等现象并不鲜见，政府换届、领导调整都可能使之前的规划沦为废纸。

　　马将问题症结概括为“两不够”：规划制定过程科学性不够，实施过程刚性不够。

　　尚需“基本规划法”

　　负责《发展规划法》起草的专家表示，目前制定中的发展规划法和《江苏省发展规划条例》体例和内容上有一定相似之处。

　　自2010年10月1日开始施行的《江苏省发展规划条例》是我国第一部规划方面的地方性法规，其规范内容包括发展规划的对象、内容、编制、批准、实施、监督与法律责任等方面。

　　“我们跟江苏就规划立法一直保持交流，江苏相当于立法的地方试点。”发改委规划司人士表示。

　　《江苏省发展规划条例》中关于“行政问责”规定，应当编制发展规划而未编制、违反法定权限和程序编制发展规划，或者擅自调整、修订发展规划，以及违反发展规划强制性、约束性规定的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予行政处分。

　　此外，发展规划编制、实施和相关管理机关的工作人员，在组织编制和实施发展规划的工作中，徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　据悉，类似的问责条款也将在《发展规划法》中出现。

　　“这是明显进步。”马怀德认为，规划在批准生效后具有相当于法律法规的效力，只有明确规定法律责任，才能保证规划的刚性和法律属性，约束行政部门编制规划的行为，减少“拍脑袋规划”、“朝令夕改规划”。

　　一位参与《发展规划法》起草的专家坦言，目前草案并没有解决好规划之间的衔接问题，主要是跟住房和城乡建设部以及国土资源部的规划衔接难度较大，“目前的规划法不规范土地和城乡规划。”

　　有学者指出，土地和城乡规划方面往往涉及征地补偿等直接牵涉民众切身利益的政府行为，政府需要慎重行事，然而在地方上，规划等于“鬼话”等问题特别突出。

　　“但这并不是没有法律的问题，而是有法不依，执法不严的问题。”马怀德表示，在土地和城乡规划方面，已经有《土地管理法》和《城乡规划法》对其规范。但是发展规划这块则无法可依，因此目前当务之急是先把发展规划法推出来，下一步才是制定基本规划法，将土地和城乡规划也纳入其中进行规范。