稀土出口调整纷争：我国称配额政策不违WTO承诺

　　限制稀土出口是否成了中国要挟外界的工具？中外高层近期的频密表态和2011年中国稀土出口配额申请启动，使这一话题的热度不减。

　　11月13日，亚太经合组织领导人横滨峰会期间，日本经济产业大臣大田章宏（Akihiro Ohata）与中国国家发改委主任张平举行会谈，稀土便是话题之一。据日本共同社报道，张平表示这个问题将会在近期得到妥善解决。

　　此前，中国商务部部长陈德铭在法国巴黎曾表示，2011年中国将保持稀土出口量。

　　目前的信息显示，中国的稀土出口政策近三年已有变化，2011年并不形成政策的逆转。不过，稀土纷争背后，中国资源性产品的开采、冶炼、贸易及储备管理难题仍待求解。

　　缘起产业调整

　　稀土被人称为“工业的黄金”。此番稀土之争，最直接的导火索是中国稀土出口配额的减少。

　　7月8日，商务部下达2010年第二批稀土一般贸易出口配额，内外资企业配额总量合计为7976吨，不足此前数年同期配额数量的一半。

　　配额大幅减少，引起了日本、美国等稀土进口国的不满。对此，中国政府高层在多个场合表示，中国此举出于环境保护的需要。

　　8月底第三次中日高层对话期间，商务部长陈德铭就表示，中国对稀土出口进行限制是出于既要促进经济发展，又要保护环境以及国家安全等综合因素考虑，是“不得已而为之”。

　　他同时指出，中国不仅是对稀土出口进行限制，而是对开采、生产、贸易的整个链条进行限制，这样的做法是符合世贸规则的。“总体而言，中国将逐步减少稀土的出口和生产限制，但由于今年上半年出口增幅很大，所以下半年的限制会比较明显。”

　　事实上，中国对稀土产业的调整已有数年。为解决中国稀土企业相对分散、开采方式粗放、环保意识薄弱等的问题，2007年起，中国开始对稀土生产实行指令性规划，并开始减少稀土出口。《全国矿产资源规划（2008年-2015年）》中明确规定，对钨、锡、锑、稀土等国家规定实行保护性开采的特定矿种的勘查和开采实行规划调控、限制开采、严格准入和综合利用，严格实行保护性开采的特定矿种年度开采总量指标控制，严禁超计划开采和计划外出口。到2015年，稀土的年开采总量要控制在14万吨左右。

　　相应的调整在2010年得以延续。根据商务部提供的数字，在稀土开采环节，2010年下达的开采规模比2009年减少25％；在生产冶炼环节，主管部门下达的计划量比2009年下降23％；出口环节，2010年实物量配额为3.03万吨，较上年减少近40％。

　　“我们所要求的是具有稳定性的稀土供给。”日本大使馆经济部公使波多野淳彦11月初接受本刊记者采访时表示，相信中国政府出于环境保护的目的是真实的，因为这种政策已经实施了一段时间，但是，中国突然大幅减少稀土出口，是日本不愿意看到的。

　　他提供的数字显示，日本每年进口稀土3万吨左右，其中超过90％来自中国，不仅是日本，全球各国都依赖中国的稀土。

　　不过，中国海关的统计数据并不支持这一说法。海关统计显示，2010年1月至9月，中国出口稀土实物量3.22万吨，已经超出全年的配额数量，其中，对日本出口1.6万吨，占比达到49.8％，与2009年同期相比，不仅没有减少，反而大增167％；对美国出口6200万吨，占比为19％，同比增长5.5％。

　　稀土之争升温，正值中日关系趋于紧张的时期。

　　中国有色金属工业协会熟悉稀土工作的一位人士对本刊记者表示，稀土问题很大程度上变成了一个政治问题，而非单纯的经济问题。但无论如何，中国对稀土产业的调整、整顿仍然需要进行。

　　2010年5月，工信部在其网站对《稀土行业准入条件》公开征求意见，其中对企业生产规模、工艺装备、三废排放等均作出要求。

　　上述有色金属工业协会人士透露，目前稀土行业准入条件以及稀土工业发展规划等文件，都在修改制定当中，同时已经筹备两年多的稀土协会也有望加快成立的步伐，专门协调稀土产业调整整顿工作。

　　明年政策相对稳定

　　在2010年出口配额大幅减少的情况下，2011年中国稀土出口政策备受关注。相关信息显示，明年中国稀土出口政策不会出现大的逆转。

　　11月10日，商务部网站公布了2011年稀土出口配额申报条件和申报程序，商务部新闻发言人姚坚称，申报的有关规定同2010年没有变化，基本一致。

　　对2011年稀土出口配额的数量，姚坚称，具体数字不是商务部一家决定，目前还在程序之中，不过他同时表示，就商务部领导此前所说，中国会保障国际市场的需求。

　　除了出口配额，目前在出口环节，中国政府对出口稀土加征15％-25％不等的出口关税，将稀土原矿和41种稀土产品列入加工贸易禁止类目录。同时，对稀土出口经营企业加强资质管理，目前有32家企业获得了稀土出口资质，其中包括10家外商投资企业。这些政策在明年也将继续。

　　中国科学院战略问题咨询研究中心副主任周城雄近期撰文指出，不应让行政手段干涉过多，应当完善市场机制，更多利用税收杠杆调节市场。他建议取消出口配额制度，通过大幅提高稀土出口关税，来调控稀土出口量。

　　针对这一建议，姚坚对本刊记者表示，每项政策的侧重点都不一样，各有各的功能，不能简单地说选择哪一项。

　　他解释称，配额是最有效的总量控制办法，世贸组织对出口关税也有规定，中国目前实行的出口配额、出口关税、出口企业资质管理措施，符合中国在世贸组织的承诺条款，“特别是当前稀土需要进一步管理的情况下，几项政策并施还是有必要的。”

　　前述有色金属工业协会人士也告诉本刊记者，减少配额、调高出口关税，都只是不同的形式，具体采用何种方式，要看未来形势的发展，“目前国家还是认为出口配额的方式好一些。”

　　资源出口管理难题

　　除了稀土，中国此前也曾遭遇过类似的贸易冲突。

　　2009年6月，美国和欧盟就中国对铝矾土、焦炭、氟石、镁、锰、金属硅、碳化硅、黄磷和锌九种原材料的出口限制，诉诸WTO争端解决机制。中国政府的回应也是出于环保考虑。

　　事实上，资源性产品出口应该如何管理，是全球贸易的一个难题。世贸组织2010年度贸易报告的主题即为自然资源贸易。报告认为，资源性产品的特殊性决定了其与其他货物贸易的不同，资源性产品出口国往往采用出口关税、数量限制等措施，进口国的限制较少，而其他货物贸易则恰恰相反。

　　统计显示，全球11％的资源性产品贸易征收出口税，而其他货物贸易中，这一比例只有5％，在现有的出口限制中，资源性产品出口限制占到35％。

　　报告称，虽然多边贸易规则提供了自由贸易的框架，但这些规则并不是专门为资源部门设计的，不能充分反映资源部门的特殊性，还需要考虑资源过度使用、环境外部性等问题。

　　根据WTO相关的条款规定，为实现保护资源和环境等合理的政策目标，成员国可以采取一些必要的限制性措施，包括出口限制。

　　此外，WTO规则对出口限制的约束力并不强。中国人民大学经济学院副教授程大为曾对本刊记者表示，WTO约束的主要是进口限制，在出口限制方面给了成员方自由的空间，并没有规定必须履行的义务。这意味着即使各国入世议定书中有专门的附件承诺出口限制的范围，但这些附件的法律效力不强。

　　在实践中，许多国家对出口都存在不同程度的限制，而且并不限于资源部门，美国对中国高科技领域的出口限制就是其中的典型。

　　不过，WTO年度报告同时指出，对资源性产品贸易政策可能是次优选择，最优选择往往是国内政策，“国内政策如消费税、生产管制，对贸易的影响与贸易限制措施并无太大区别。”

　　前述有色金属工业协会人士对本刊记者表示，为维持国民经济的发展，开采国家的资源应该缴税，同时对采矿造成的环境污染，也应该按照“谁污染谁治理”的原则进行补偿，这是国际通行的规则，而目前中国在国内政策上并不完善，“这应该是努力的方向。”