贺方：“死”预算逼“活”年底突击花钱

    为了防止 “年底突击花钱”，温总理在国务院常务会议上强调，要严格财政支出管理；财政部长谢旭人也在依法理财工作座谈会上要求，各级财政部门要提高预算执行进度，坚决防止出现 “年终突击花钱”现象。不过，一些专家学者并不乐观，在他们看来，“预算支出‘前低后高’”现象的持续存在，暴露了我国预算制度的结构性问题。

    我国预算制度的结构性问题是什么？在我看来，是预算制度存在着负激励效应。客观而言，“年底突击花钱”并非“年底突击乱花钱”，因为用于年底突击花掉的钱都是年初预算已经批准的经费，但其之所以饱受诟病，就是因为这些被突击花掉的钱，很多时候是可花可不花，有些纯粹是为了完成预算拨付的经费而不得不“突击花掉”。

    先不论我们的预算监督存在怎样的问题，单看预算本身，它遵循的是“按事设财”的原则，即每一笔经费要办某一件事情。对于一个部门来说，如果年初安排的预算没有全部消费掉，带给当事人的不是 “节约有功”，而是“办事不力”。广东省人大代表，原广州地铁老总、白云国际机场“掌门人”卢光霖就曾在地方“两会”上大吐苦水：“地铁2号线的概算是106亿元，执行概算到结算时是88亿元。省了18个亿啊，但是到头来，没有一句赞扬的话，还批评你，说你没‘达概’。到绩效考核时，就把结算跟概算拿来比，最后扔下一句‘发现原来概算编制水分大’，一听这话，你这心都碎咯！我有花钱节余，你还来怪我？这概算可不是我编的，是你财政审查的呀，是你审查有问题！”

    这个例子可以看出，如果一个部门没有用完预算经费并将其结余下来，非但得不到制度上的鼓励，反倒会影响到工作成绩的评价以及下年预算经费的数量，那么，在年终的时候将预算经费“突击花完”就是最理性的选择。这意味着，只有从制度层面，把这种预算的负激励效应彻底扭转成正激励效应，“年终突击花钱”的现象才能被遏制。

    预算制度的负激励效应，一方面是预算安排中的“宁松勿紧”现象，即对于预算申请者来说，宁可多报一点预算被打回来，也不能一开始就“量体裁衣”般报预算，而我们的预算管理制度又为这种做法提供了可乘之机。我们的预算报告大多都是粗线条的，很难细致入微，再加上人大审议预算的时间往往在3月份左右，而这时候要审议的预算已经开始执行和实施，这使得人大对预算报告的审议，更多的时候是一种象征性的审议，起不到真正的监督作用。这种情况下，各级政府部门对“多报预算”趋之若鹜也就再正常不过了。

    另一方面，预算监督缺乏动态的监督，尤其是预算使用情况的“绩效考核”。最合理的预算编制就是把资金投入到最需要的地方，以及让每一分预算资金都发挥最大的作用。衡量一个部门的工作，或者编制预算，最需要考虑的是预算资金的使用是否合理，是否发挥了最大效用，也就是我们所说的“性价比”是否最高？而要对预算资金的使用情况进行“绩效考核”，就需要建立起动态的预算监督评价机制，既要把预算报告编制得非常的详尽，使得每笔资金的使用情况都一清二楚，也要对每笔资金的使用效率进行评估，而不能以是否花掉预算资金为标准。

    预算资金的使用从来都是一个动态的过程，这就需要建立一套动态的跟踪评价制度来监督它的使用。可是，从目前来看，我们的预算监督制度更多是一种一次性的“静态制度”，它自然难以防范动态的“年终突击花钱”现象，这是我们预算制度最大的尴尬所在。遗憾的是，这个问题连续N年被指出，却得不到改正。