改革一把手集权：国资委再推央企“制衡术”

　　国资委制衡央企一把手权力的工作一直未停止。

　　11月26日，国资委副主任黄淑和在中央企业法制工作座谈会上表示，国资委将进一步加强总法律顾问制度建设这一重点工作，尚未配备总法律顾问的中央企业和重要子企业，“要在明年6月底前全部配齐”。

　　按照国资委的定位，总法律顾问是企业内部高级管理人员，职责是参与企业重大经营决策，并依法提出意见，以保证企业依法经营、维护企业和股东的合法权益。

　　按照国资委的计划，总法律顾问制度将延伸至企业业务管理，并上升至企业决策管理的顶层，包括企业海外并购、兼并重组、重大项目决策等。

　　国资委研究中心企业改革与发展研究部一位研究人士对本报记者表示，近几年，国资委在央企内部力推总法律顾问制度，目的是对央企决策层、尤其是一把手权力实行制衡，防止国有资产流失。

　　黄淑和也表示，不重视法律将会导致国有资产损失，而在事故面前，能利用法律顾问制度挽回经济损失，“就是为国家创造经济效益”。

　　从虚到实

　　国资委自2003年成立以来，就从原国家经贸委等7部委手中接过了总法律顾问制度的试点工作，并使这一制度在央企范围内形成了燎原之势。

　　来自国资委的统计数据显示，截至今年6月份，已有98户央企设立了总法律顾问，比例达80%；有668户重要子企业建立了总法律顾问制度，比2002年增加了112户。

　　随着总法律顾问制度的推广，法律工作在央企的地位也逐步提高。中国节能环保集团总法律顾问张超告诉本报记者，2001年，中国节能环保集团只有一个法律工作人员，几年后，中国节能环保集团针对法律事务成立了一个相对独立的二级部门，2005年，该二级部门已发展成一个完全独立的一级部门，2008年，随着业务发展需要，中国节能环保集团建立了总法律顾问制度。

　　国资委之所以普推总法律顾问制度，一方面是由于该制度推动了央企历史遗留案件的解决，一定程度上避免了国有资产流失；另一方面，该制度为央企依法经营提供了保障，改善了央企一把手集权的局面。

　　黄淑和介绍，目前，央企70%的历史遗留重大法律纠纷案件已得到解决，避免和挽回经济损失110亿元。并且，“新案子几乎不多了，主要是以前的遗留案件”。

　　此外，总法律顾问制度已由央企管理之外渗透至业务管理层面。例如，中国大唐和中国建筑的法律部在金融危机发生后，针对重点项目的法律风险，拟定预控方案；总法律顾问在企业“走出去”中的作用也越来越明显。

　　张超对本报记者表示，总法律顾问与法律顾问有重大区别，总法律顾问是公司的高级管理人员，既关注法律业务，又要致力于经营事项，承担了很大的管理职能。

　　防控经营风险

　　目前，随着企业经营形势的变化，总法律顾问制度建设面临几大新任务。

　　首先是在知识产权保护专项工作中的职责。黄淑和表示，各国正在将新兴产业作为经济发展的突破方向，央企在转型升级中，面临一系列新课题，包括如何熟悉和运用新规则，如何利用知识产权保护技术创新成果，如何制定新技术和新产品的标准等。

　　在上述背景下，“必然要求企业法律风险防范机制加快向新兴产业拓展”，“更加注重的是企业知识产权战略”。

　　防控企业并购重组风险，也是总法律顾问越来越重要的任务。

　　来自国资委的统计数据显示，2009年，有67户央企实施了对外并购，被并购企业多达771户，比上年增长72.9%；并购资产规模5034.8亿元，比上年增长66.8%。

　　但本报记者从多位并购领域的研究人士处获悉，一部分并购并不成功，并购后的企业整合存在的问题更多，引发很多经济纠纷。

　　黄淑和还提到了要重点关注央企在开展重大投融资、金融衍生品等业务时的法律风险防控。

　　随着近年来央企参与金融衍生品交易巨亏事件增多，国资委对央企在衍生品领域的交易监管成为一大难题。在该难题面前，国资委要求央企“一级对一级负责，层层建立责任制”。

　　其中，总法律顾问制度是国资委监管央企重大投融资、金融衍生品业务的主要手段之一。

　　央企境外投资也是总法律顾问制度需要进一步延伸的领域。

　　黄淑和提醒，目前，一些国家关于外国投资的法律政策稳定性进一步减弱，甚至通过随意变更国家政策谋取本国经济利益。而央企境外投资涉及金额大、敏感度高，政治、经济利益相互交织，一旦决策或经营失误，往往带来不可挽回的严重损失。

　　中国铝业公司副总经理兼总法律顾问吕友清对本报记者表示，近几年，中国铝业在海外投资活动中，越来越重视法律风险监控。

　　作用待估

　　一位国资研究人士对本报记者表示，尽管总法律顾问制度已经在央企广泛设立，但很难对央企“集权式”管理形成实质制衡，一部分央企的总法律顾问仅是虚职。

　　不久前，海油工程前总裁涉嫌偷逃关税被查。上述国资研究人士认为，在此次事件中，如果总法律顾问能够发挥应有的作用，就绝不会出现堂堂石油央企走私的尴尬局面。

　　黄淑和也坦承，央企落实法制工作三年目标的进展不平衡；重要子企业的总法律顾问制度建设还存在重大差距；近30%的历史遗留重大法律纠纷案件尚未得到解决，处理难度依然很大。

　　制约总法律顾问发挥职能的深层次原因是央企管理体制。某央企总法律顾问对本报记者表示，从目前的央企管理体制来看，只有32家央企建立了董事会制度，剩下的大多数央企依然实行总经理负责制，总经理同时担当战略监督者、制定者和执行者的角色，不但有角色和利益冲突，也容易出现由于缺乏监督而导致的集权控制。

　　上述总法律顾问对本报记者表示，总法律顾问在法律风险控制上的专业意见往往能够被重视，但在实际业务决策上，依然无法对总经理或董事会形成制衡。