傅蔚冈：土地财政抢夺了本该由民间自己分配的收益

　　傅蔚冈

　　每一轮房价上涨，总会有舆论将矛头指向土地财政。是的，以卖地为主的土地财政在当下财政体系中，实在太引人注目了：2009年全国土地出让金收入为15910.2亿元，占2009年全国财政收入的23.22%。在那些房地产市场火热的城市，这个比例则可能高达50%。

　　何谓土地财政？通俗的说法是，政府财政收入主要靠土地。其实土地财政并非中国独有，甚至可以说是各国通例，只不过形式有别：在中国，土地财政意味着地方政府的一锤子买卖——通过招拍挂出让土地，获得一大笔巨额的土地出让收入；而在很多国家，土地财政则意味着地方政府根据本区域内的物业所有者房产价值来征收房产税。中国的土地出让金是一次性的巨额收入，而国外的房产税是持久的细水长流。

　　基于理性经济人的假设，政府总有冲动去压低征地成本，尽量抬高土地出让金的价格。征地成本的减少即意味着财政支出的减少，而土地出让金的增加，则意味着财政收入的增加。通过对土地的前后手倒腾，政府的财政收入达到最大化。但是“你的收入就是我的成本”，对于农民来说，过低的征地补偿费导致了其今后生活的艰难；而对于城市居民来说，过高的土地出让金又增加了其购房的成本。在这场土地财政的大戏中，政府成为了最主要的受益者——各地美轮美奂的政府办公楼就是一个明证，而那些在城市中蚁居的工薪阶层则成了这个制度的主要失意者。

　　但在很多国家，地方政府的财政收入主要依赖于房产税。这意味着，地方政府的税收是和当地的房价紧密联系在一起的。地方政府只有在提高治理能力，提供更好的公共品，吸引更多的外地人流向本地，才能够提高房价。这样，房价实际上就成为地方政府治理能力、提供公共产品的表征物。而居民也可以通过买卖房产来用脚投票，表达其对地方政府治理能力的意见。

　　在中国的土地财政制度下，政府成了主要受益者，中国绝大多数有产者也直接受益，但是却鲜有人赞同土地财政制度：他们总是认为，房地产商卖给他们的价格太高，一个与之相比较的价格，就是农民的征地补偿费。对于房地产商来说，他们认为政府的税费收入是房产价格的主要构成，他们挣的只是辛苦钱而已。对于政府来说，他们则认为自己是冤屈的：目前的土地财政制度是法律赋予的权力，并不是地方官员超越法律获得的，为何人们总是将矛头对准土地财政制度？

　　也正在这个背景下，有了厦门市规划局局长赵燕菁和赣州市城乡规划建设局党委书记刘宏长在媒体上撰文，为土地财政制度鸣冤抱不平。尤其是赵燕菁先生认为，“土地财政”深圳经验是中国经济发展最重要的贡献之一，甚至认为，在现阶段放弃“土地财政”制度是自毁长城。赵燕菁先生在《再为土地财政说几句话》一文中，回答了土地财政与中国经济增长、土地财政与贫富分化、土地财政与房价、土地财政与产业空心化等几个方面的问题，值得各方人士思考。

　　应该说，赵燕菁先生的思考是严肃的，比那些动辄批评土地财政“祸国殃民”的言论严肃多了。我也认可土地财政制度在中国经济发展中的重要作用，但即便如此，我还是认为，当下的土地财政制度并不可取。一个最基本的理由是：对于普通百姓来说，政府通过卖地获得的收入，既无法获悉其主要用途、又无从监督，那能不能将这种收入藏于民间，留待民间自己分配呢？

　　是的，很多为土地财政制度辩护的论据都指出：正是因为土地出让金的增加，才补充了政府的财政收入，政府的公共服务才成为可能。正如赵燕菁先生在文中所说的，“地方政府土地出让获得的利益并不是政府可以自由支配的，政府要用这笔钱建设道路、桥梁、医院、学校、市政管线、电力设施、公园绿地、机场、港口等等。”

　　但问题是，这些钱真花到这些项目中了吗？还是有所保留？据审计署2008年公布的国有土地使用权出让金审计调查结果显示，京津沪渝穗等11个城市土地出让管理存在严重问题，土地出让净收益有1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理，占11个城市土地出让净收益总额的71.18%。

　　对于普通民众而言，他们并没有明显感受到巨额财政增加带来的公共福利提升，看到的却是各地政府办公大楼的拔地而起。当政府的财政收入增加与公共服务提升并没有多大改善时，多了土地出让金又如何呢？更何况，这笔钱的成本还是由自己承担呢。退一步说，由于财政分配中的漏洞效应，由政府花钱总是没有自己花钱更为有效率，那么政府能不能开放土地一级市场，由农民自行卖地，而不必假借政府之手？

　　中国式土地财政制度之所以不足取，并不在于其是否推高房价、是否导致贫富悬殊，而在于其抢夺了本该由民间自己分配的收益。更要命的是，政府在花钱时，我们还不知其如何花。政府总是在磨砂玻璃中进行公共服务支出，而我们纳税人则是在玻璃之外看最后的结果。既然你不对我透明，那就怨不得我在外面发牢骚了。巨额的财政收入和不透明的支出机制，这才是土地财政制度的最大弊病！(作者系上海金融与法律研究院研究员)