给基层财政改革提供制度保障

　　12月9日到11日，上海闵行区人大常委会召开了一个财政预算项目初审听证会。从2007年开始，这样的听证会每年都会举行一次，今年已是第三次。

　　听证会始于闵行区进行的公共财政预算监督改革，改革的最初设计者是刚去世不久的中国政法大学教授蔡定剑先生。昨天，《第一财经日报》以“上海闵行财政预算监督改革三年”为题，对此进行了报道。

　　从本报记者参与听证会现场获得的信息，闵行预算监督改革尽管低调，但进行的效果比较明显，听证会的公众参与度正在逐年提升，作为改革的对象和牵头单位，区财政局对此反而觉得“轻松不少，很是受益”。因为通过人大代表甚至普通公众，对预算的修改意见前移到预算编制阶段，既避免了“坐在办公室里编预算”的脱离现实性，也减少了部门之间的协调难度。

　　尽管闵行预算改革亮点不少，但担忧和疑问也在所难免。一是改革主导者的渐次离场，会不会导致当初制度设计的走样和智力支援的流失？二是现行体制内部压力影响。据说闵行区本已做好把全部预算都向公众公开的方案，但是考虑到“跑得太快后，上面有压力”，这些技术上已经没有问题的方案至今还未公开。三是缺乏体制环境配套，只靠基层主政者个人力推的改革，能否持续？

　　类似闵行区的财政预算改革，在浙江温岭、四川白庙、湖南衡阳等地，也正在进行，尽管它们的形式各不相同，但目标只有一个，那就是财政预算走向公共化、公开化和透明化。

　　我们呼唤多年的公共财政预算改革，在上层，因为涉及利益面太广，“零敲碎打”式的改革，似乎很难找到突破，如今却在基层逐渐破题，引进人大这一外部控制力量，民众自觉融身其间，地方政府积极推进，这些基层的预算改革，初步取得了一些成效，但公共财政改革的突破点能否在基层取得成功并推广，值得我们密切关注。

　　首先，在偌大的中国，这样的基层改革还非常少，只是局限在一些小地方，这种浓厚的本地性因素，要求分权式的财政体制相配合。但目前我们实行的还是集权型的财政体制，不仅影响当地政府和民众的自主性，也谈不上财政公开和预算民主。所以，为了避免这种单个地方改革的自生自灭，急需对目前财政体制进行改革，财政资源需要分散到政府的各个层级，使各级财政成为一级真正的财政。

　　其次，一些地方的改革创新，没有法律上的保障，也缺乏外界特别是政治和体制上的支持与帮助。比如温岭新河镇的“参与式预算改革”，通过他们自己的创新，人大代表可以联名提出预算修正议案，经过大会主席团审查，然后提交大会表决，过半数即可通过。这是一个巨大的创新，它赋予了人大代表行使我国预算法还没有明确提出来的“预算修正权”。

　　类似这样的创新，因为缺乏法律的承认和认可，能否持续，能否推广，都是一个未知数。

　　第三，财政预算的公开和透明化，说到底其实就是预算的民主化问题。财政信息具有强烈的公共性，本应该为全体公民共享，人人都应享有平等获知的权利。如何充分发挥舆论和民众的监督作用，如何让人大代表充分行使自身权力，并真正代表民意，这是超越财政预算改革之外的一个更深层次的话题，也是财政改革能否真正走向公共化和公开化的大环境，需要我们去正视。

　　从上世纪80年代初学术界围绕公共财政问题展开讨论，到1998年提出“构建中国的公共财政基本框架”，再到2008年作出健全公共财政体制的战略部署，公共财政已经伴随我们走过了20多年的历程，财政改革的话题也多次被提及和为人所关注，但什么时候能有大的突破，民众期盼已久。当我们大突破无法取得进展的时候，能为像闵行、温岭、白庙等地进行的创新，多消除一些体制障碍，多提供一些制度保障，也是民之所幸。