利益集团阻力强大 美国减债知易行难

　　12月16日夜，美国众议院以277票对148票通过了成本约为8580亿美元的减税计划，此前一天，参议院已通过对应法案。截至发稿时，法案已递交至白宫待总统奥巴马签字。

　　按照该计划，布什时期的全面减税政策将在明年1月1日到期后延续两年，现政府已多次延长过的失业保险将再次延长一年。

　　是福是祸？

　　这一结果已实属不易。一度拉锯战的焦点是，两党在减税范围上争执不休。共和党坚持减税应惠及全体美国人，而民主党认为中产阶级当为主要对象，针对高收入阶层（如个人年收入20万美元以上，二人家庭25万美元以上）的减税既无明显效果也非经济之选。

　　眼见现行政策的大限将至，奥巴马为争取时间，与共和党达成妥协，改变了原本坚持不对高收入阶层延长减税的立场，同意将减税对象扩大至各阶层。此举引起民主党内部强烈反弹，迫使其连同副总统拜登四处灭火，并甘冒政治之大不韪，请出经济成就显著的前总统克林顿撑台。

　　其实，对现有减税计划效果，正反双方均有理可循：一方面，经济增长会带来财政收入增加，缩小债务规模和比例；另一方面，减税带来财政收入减少，则有推高赤字的反作用。

　　在华盛顿看来，减税计划作为临时性措施，不会对债务状况造成长期影响；相反，它可以促进家庭消费能力从而带动市场需求，并能鼓励企业扩大生产规模，从而减少失业。“经济增长才是削减赤字的最有效工具。”白宫国家经济委员会主任萨默斯说。

　　根据国会预算办公室（CBO）对2011财年财政赤字的最新估计，即使布什的减税方案到期后不再延续，赤字也将为1.1万亿美元，约占GDP的7％，2012财年为6650亿美元，占GDP4.2％。加上原有的债务存量，2012年底时债务占GDP比重将为68.5％。

　　市场并不如此肯定。

　　评级机构穆迪在12月13日发布一份名为《美国减税方案消极影响美国信贷，积极影响经济增长》的报告，称从信贷角度看，这项方案对政府财政状况造成的负面影响，很可能会大于对经济增长的积极影响。照其估计，整个计划将使2012年底的债务比重为GDP的72％-73％。

　　“除非采取一些抵消性措施，否则可能下调对美国政府目前的AAA评级。”穆迪称。

　　实际上，真正需要担心的不是减税迅即带来的赤字，而是美国中长期的债务前景，毕竟，纽约时代广场附近的国家债务钟已经指向了14万亿美元。

　　根据国家财政责任和改革委员会（NCFRR）的计算，“悲观情景下”，包括针对不包括高收入阶层的减税（报告期早于减税妥协方案）、继续维持2009年的遗产税水平、旨在减少2020年后健康保健方面支出的措施不成功等，假设自由裁量支出随GDP同步增长以及政府收入在2020年后在GDP的占比不再增加，预计美国债务占GDP比重将从2015年开始加速增长，到2020年时达到85％左右，2035年达到185％。

　　由奥巴马提名的这一跨党派委员会在报告中称，随着“婴儿潮”一代退休，医疗保障的成本持续增加，到2025年时，政府收入只够支付联邦债务利息、Medicare（针对65岁以上人群）、Medicaid（针对低收入阶层）以及社会保险。联邦政府其他所有活动都将靠借债度日。

　　“我们正面临人口结构导致的医保成本海啸，解决债务惟一的办法便是从两端削减财政赤字。”该委员会成员里夫林（Alice Rivlin）表示。

　　难点何在

　　根据CBO的数据，2011年预算中支出的主要部分为：由社保、Medicare和Medicaid为主的强制性支出占总支出的56.6％，约2.16万亿美元，这一比例在2015年时将升至57.1％；国防开支为8950亿美元，占19.4％，2015年将降至15.5％；债务利息支出为2510亿美元，占比6.5％，2015年时比例将升至13％。

　　削减国防开支属于大部分人不愿触碰的话题：共和党人认为国防是政府的核心功能，很少会质疑国防开支项目；民主党虽有削减意图，却担心会被贴上反军队或外交软弱的标签。

　　“只有两类支出是真正的强制性支出，一是利息费用，另一个就是国防开支。”美国保守派智库传统基金会研究员福斯特（JD Foster）向本刊记者表示。

　　在他看来，在预算的各主要部分中最不应过分削减的便是国防开支，国防开支不能仅凭单纯数字大小判断，而需根据外部威胁对其仔细评估后才能确定。

　　尽管国防开支是敏感话题，但在目前债务高企的情况下，部分政治人士特别是自由派的民主党成员，开始公开表示必须削减此类开支。共和党内部亦有松动，作为最保守参议员之一的柯本（Tom Coburn）最近也表示，目前真正需要保护的是国家，而不是国防部。

　　作为NCFRR的18名委员之一，伊利诺伊民主党众议员肖考斯基（Jan Schakowsky）单独提出了一份计划，要求在2015年通过裁减军队和武器系统等方式，将国防开支的预算削减1100亿美元，约占总规模的三分之一。而在NCFRR最后公布的名为《真相时刻》的计划书中，这一数字被略微减少至1000亿美元。支持削减国防开支的力量在两党中显然已有一定分量。

　　但国防开支在预算中的占比以及其敏感性使其注定不会成为削减的最主要目标，也不是“重头戏”。

　　布鲁金斯学会高级研究员卢尼（Adam Looney）向本刊记者表示，长期来看，社保和Medicare是赤字的主要来源，任何现实的解决办法都必须在这两方面作出艰难抉择。

　　但和国防不同，这两项与普通美国人的生活紧密相关。超过5000万美国人在领取社保，其中约有70％为退休人士，其余部分是残疾人或已故工人的遗属。

　　据《时代》杂志，退休人士是最可靠的投票群体，触碰社保议题将面对选举失利的危险。

　　但按NCFRR的计算，目前美国社保体系的收入已无法覆盖支出，尽管在2012年时会回归平衡，但在2015年和2025年又将再次出现赤字，在此之后该体系的信托基金将逐渐萎缩直至2037年完全干涸。

　　因此，该委员会在方案中提出，增加现有的累进制社保福利计算公式以减缓未来福利支出的增长速度，特别是减缓高收入阶层的福利增长；逐渐提高退休年龄，在2050年将正常退休年龄从现在的67岁延至68岁，在2075年延至69岁；呼吁通过两党对话寻找办法来鼓励个人退休储蓄。

　　在试图减少支出的同时，该方案中也明确提出，对于那些极端贫困或超高龄人士给予更多帮助。

　　而为应对支出增长最快的Medicare，方案提出减少参与Medicare计划的医生所能获得的补偿，改变目前医疗成本的分摊方式，并增加政府投入以打击和Medicare相关的浪费和造假行为，计划从2012年到2020年间总计减少4000亿美元支出。

　　委员会在涉及社保和医保的减赤措施时，希望既能达到有效降低支出的目的，又能通过选择不同手段时将不同人群区别对待，但方案仍然受到主要来自民主党的猛烈抨击。

　　以现任众议院议长佩洛西为代表的部分民主党人士认为，计划中对上述两个体系的削减是“无法接受的”，因为接近三分之二美国退休人士的一半以上收入来自社保，六分之一完全依赖于此，削减此计划将对美国的中低收入人士造成严重困难。

　　退休年龄的方案也被众议员肖考斯基解读为迫使寿命相对较短的穷人工作更长，以使活得更长的富人享受更多利益。

　　而在减赤的另一端——增税问题上，计划招致了共和党议员的强烈反对。按照委员会的计划，减赤四分之三来自减少开支，另外四分之一来自加税。

　　在税收方面，两党对所谓的“税务费用”存有难得的共识。

　　目前美国政府的大量补助计划都以减税或免税的形式出现，导致税制复杂并漏洞丛生，它不仅使税务咨询业兴旺，也耗费了经济增长的能量。CBO估计，今后五年“税务费用”总计将超过5万亿美元。

　　按照委员会的构思，将彻底改革税制，简化现长达1.7万页的税务代码，从而减少“税务费用”支出。同时通过降低税率、扩大税基，取消所得税法中减税、抵税和免税政策的复杂组合，最终将个人所得税的最低收入区间税率降至8％。

　　然而，少数共识无法掩盖在增税这一问题上的根本分歧。名为“支持税改美国人”（Americans for Tax Reform）的反对正反映了共和党人对于增税的厌恶。“方案将导致美国人承担1万亿美元的额外税负，它不过是靠税制改革的外衣来伪装加税的目的。”

　　委员会的方案可谓大胆超前，且作出了艰难选择。收支两条线的双管齐下，从2012年开始实施，到2015年可将当年赤字占GDP比例减到2.3％，到2020年时共可削减赤字4万亿美元。

　　然而，削减赤字的紧迫性已成两党共识，但目标求同易，手段趋同难。无论是在节支方还是增收方，都会触动既有利益。短期来看，更多利益团体将视其为零和博弈，使整个计划面对更大阻力。该委员会的这份计划在内部表决时就因支持人数未达14人而无法提交国会。

　　在解释减税政策的新闻发布会上，奥巴马疾呼道：“作出妥协是为了即将面临税务负担增加的美国人民，先解决这个现实问题，我们之后还有两年的时间，两年里我们可以也应当充分讨论。”话虽如此，美国能否痛下决心，解决债务问题，前途仍是一片迷雾。