美国金融监管新法律落地重塑金融监管新秩序

　　李扬

　　2010年7月21日，美国金融监管改革法案———《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》最终成为了法律。这部新的美国监管法律涵盖了消费者保护、金融机构、金融市场、薪酬改革等诸多内容，将对美国乃至全球金融监管秩序带来深远影响。

　　点评人：中国社会科学院副院长李扬点评：肇始于美国的国际金融危机，不仅重创了美国和全球的金融体系，而且导致全球性经济衰退。现在看来，本次危机的影响程度之深，破坏范围之广，堪比上个世纪30年代的“大萧条”与70年代的滞涨危机。

　　国际金融危机不仅暴露出美国一向尊奉的市场原教旨主义的片面性，而且暴露出美国金融体系及其监管架构的诸多缺陷。为了防止危机重演，从2009年起，美国进行了“大萧条”后最大规模的金融修法活动。在不到一年的时间内，经历了政府提案、众院立法、参院立法、参众两院协调等四个阶段，本世纪美国第一个重要的金融监管立法尘埃落定。

　　法案的前言概括了此项立法的三个目的，即：通过改善问责制和提高透明度来促进金融稳定；结束“太大而不能倒”的局面以保护纳税人利益；保护消费者免受不当金融服务误导。围绕这三个方向，这项由16个部分、1000余条款构成，长达2800多页的历史性法案，对包括货币当局、监管当局、银行、证券、保险、对冲基金、信贷评级机构、交易商、投资咨询机构、会计制度、交易机制、上市公司等等在内的金融体系运行的规则和监管架构进行了全面改革与修订。

　　鉴于本次国际金融危机给金融体系造成严重破坏，以及对其进行救助带来巨大的宏观经济成本，防范系统性风险成为法案的首要目标。为达此目的，新监管法案着力推动五个方面的改革：成立金融稳定监督委员会；对系统重要性金融机构实施统一、综合监管；限制商业银行的自营交易，对非银行金融公司的自营交易提出更高资本要求；加强对衍生品和对冲基金的监管；成立全国性的保险监管机构。

　　为了终结“大而不能倒”现象，法案赋予监管部门在紧急情况下接管陷入困境的金融机构并对其进行有序清算的权力。法案要求对这些具有系统重要性的金融机构实行更严格的资本和杠杆率要求，并确保董事会成员和管理层对金融公司陷入破产境地承担责任，以防范道德风险蔓延。

　　在保护金融投资者和消费者利益方面，法案最突出的一项内容是推动设立消费者金融保护局。该局整合了过去各监管机构的消费者保护职能，以确保消费者能够及时获得各类金融产品的准确信息，杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性情况发生。对于抵押贷款，法案除了重申在历史上行之有效的各项规则并要求严格执行之外，进一步对其设立条件、经纪商的责任和透明度等作出了一系列新规定。为了保护消费者，法案还着力强调了对信用评级机构的监管并作出了一些制度安排。

　　新监管法案中诸多言及统一、加强、限制、综合、防范的条款，很容易给人“国家干预主义的回归”的印象。但若仔细分析体会新监管法案对于现存的金融运行机制、金融创新、混业经营，特别是对在危机中备受责难的金融衍生品的态度，便可看出，法案的立法精神在于提供一套更为完善的风险管理机制，同时致力于最大限度地保留市场配置资源的基本机制。因此，新监管法案强调的基本原则是：金融监管架构应适应金融体系发展的需要而不是相反；重在构建监管架构而不是进行实质性管制；重于提供“更好的监管”而不是“更强的监管”。

　　进一步说，虽然新监管法案的立法意图是维持金融稳定，但是，贯穿其始终的则是这样的认识：金融稳定只是手段，金融和经济发展才是最终目的。因此，虽然新监管法案的出发点在于维护美国金融体系稳定，但是，在字里行间，人们仍能清晰地看出其发展主义的导向；它要求金融监管适应金融的发展，而不是削足适履。换言之，在金融全球化竞争的压力之下，新监管法案有效照应了本轮金融全球化和金融自由化背景下金融体系发展和创新的现实，致力于为解决金融体系新发展所带来的负面效应提供一套解决问题的路径。至于如何加强监管，它并没有给出非常确定的答案。

　　根据美国立法的惯例，新监管法案只是确定改革的框架，其实施还须有进一步的细则。因此，法案责成监管者进一步制定243项规则，进行67个领域的研究，并定期发布22份报告。因此，法案的细节还须跟踪研究，其全面的影响尚待长期观察分析。