学者就拆迁条例再提12建议 建议删违建不补偿条款

　　昨天上午，北大法学院人大与议会研究中心向国务院法制办递交意见书，就正在公开征求意见的《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》(以下简称二次意见稿)提出5方面12条修改意见。

　　昨天，北大法学院人大与议会研究中心负责人张千帆教授介绍，修改意见已于昨天上午以电子邮件和特快专递两种形式递交国务院法制办。

　　这是北大学者第二次就二次意见稿上书国务院。前天，北大宪法与行政法研究中心也曾向国务院法制办递交修改意见，提出了11方面修改意见。

　　与宪法与行政法研究中心的修改意见比较，人大与议会研究中心昨天提交的修改意见有诸多方面类似，同时也提出了一些新颖的修改意见。比如，建议删除“对征收范围内的违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿”的规定。

　　张千帆认为，目前，违法建筑并非都是由被征收人自身的原因导致的。由于城市规划缺乏公民参与，“违法建筑”界定不尽合理，而且有些“违法建筑”是事后立法造成，因而不宜绝对规定“不予补偿”。在目前的征收补偿实践中，也并非对“违法建筑”一概不予补偿——在许多情况下，地方政府在拆除违章建筑过程中往往酌情补偿其成本价。事实上，唐福珍事件涉及的房屋就是“违章建筑”，而正是补偿纠纷酿成了自焚悲剧；如果一概规定违法建筑不予补偿，非但无助于理性解决纠纷，反而会进一步激化矛盾。同理，超过法定期限的临时性建筑能够存在，也并非都出于被征收人本身的原因，某些政府部门的不作为或乱作为也是一个方面的原因。因此，一概规定超过法定期限的临时建筑不予补偿，有违公平。

　　张千帆说，建议条例对此不予规定，由省级政府确定实施办法。

　　-部分修改建议

　　-修改意见 条例名称

　　二次意见稿

　　国有土地上房屋征收与补偿条例

　　修改建议

　　城市房屋征收与补偿条例

　　修改理由

　　之所以增加“城市”，而删除“国有土地上” ，是因为：

　　(1)本条例主要是为了解决城市房屋征收与补偿问题，而“国有土地”的范围较广，还包括国有林地、农场等，这些并不属于本条例调控范围。

　　(2)城市土地，除包括国有土地外，还包括城中村等集体土地。这些土地上的房屋征收问题也很严重，且没有理由对城市中集体土地上的房屋征收和国有土地上的房屋征收进行区别对待，因而本条例的覆盖范围是“城市”，而不论土地所有权的性质是国有还是集体。

　　-修改意见 公共利益界定

　　二次意见稿

　　第八条第一款：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

　　(一)国防设施建设的需要；

　　(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

　　(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

　　(四)为改善住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

　　(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

　　(六)国家机关办公用房建设的需要；

　　(七)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

　　修改建议

　　第八条第一款：为了保障公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

　　(一)国防设施建设的需要；

　　(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

　　(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

　　(四)为改善住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

　　(五) 由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，其中危房改建须具备合法的危房鉴定书，其它旧城区改建须获得拟征收地区三分之二以上住户的书面同意。

　　修改理由

　　(1)之所以删除“国家安全、促进国民经济和社会发展等”，是因为公共利益本身也就包括上述列举的利益，无需如此列举；另外，“促进国民经济和社会发展”过于抽象，如此表达不仅无助于明晰和限定公共利益概念，而且容易引起“公共利益”的泛化。

　　(2)之所以在本条第五项中增加“其中危房改建须具备合法的危房鉴定书，其它旧城区改建须获得拟征收地区三分之二以上住户的书面同意”，是因为危房须经过合法鉴定，而不是地方政府自己说了算；旧房改造则主要涉及这些房屋居民的利益，因而多数居民同意是公共利益的自然保障。如果确实属于旧房改造，多数人自然会表示同意；如果多数人不同意，则至少证明没有必要通过政府征收的方式加以改造。如果改造并非迫在眉睫，居民自己很可能有能力自主改造居住条件；即便有些旧城区建筑属于历史文化遗产，也完全可以让居民自己修缮维护。

　　(3)之所以删除第六项“国家机关办公用房建设的需要”，是因为国家机关办公用房已包括在前项“市政公用等公共事业的需要”之中，不需要再单独强调。尤其是目前各地各级政府兴建豪华办公楼现象十分普遍，专门列举机关办公用房的需要很可能会鼓励这种不良趋势。

　　(4)之所以删除第一款第七项：“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”，是因为“为了保障公共利益的需要”本身就是一个概括条款，无需再由法律、行政法规加以明确；如果不删除本项，则会出现确实属于公共利益事项，但本条例尚未列举、法律及其它行政法规也没有明确列举的尴尬。

　　-修改意见 城市改造

　　修改建议

　　建议增加第三十一条：非因公共利益的需要进行的城市改造，应按照自愿、公平的原则订立补偿协议，建设单位不得采用强制手段。城市改造须符合城乡规划、土地利用总体规划，并报房屋征收部门批准。

　　城市集体土地上的房屋征收与补偿，依照本条例执行。

　　修改理由

　　(1)之所以增加第一款，是为了明确城市改造的市场主导原则，以及政府代表“公共利益”主动干预的边界。在一般情况下，城市发展可以通过居民和开发商之间的自愿市场交易完成，不需要政府主动干预；政府过多干预违背社会正常发展和市场规律，进而产生众多社会冲突。

　　(2)之所以增加第二款，是因为城市土地所有权性质多样，除国有土地之外，还有“城中村”等集体土地，而这些地区的房屋征收也产生了许多问题。如果不增加此项规定，则城市集体土地上的房屋征收以及城中村改造等征收行为就没有相应的法律依据；如果参照《土地管理法》等相关法律，则因为《土地管理法》本身亟待修改，在此之前直接适用容易引发很多社会问题。因此，应当将本条例的适用范围扩大到“城中村”改造等集体土地上的房屋征收及补偿。