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房产税改革中央地方现分歧

发布时间:2011年01月03日 15:45 | 进入复兴论坛 | 来源:新世纪周刊

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  现有地方试点方案,均是修改现行房产税,将已有房产税的征税范围扩展到居民自住房屋,这与部委意见不一;而地方与中央立法精神不一,未来会出现很大麻烦

  □ 本刊记者 于海荣 王长勇 | 文

  对居民自住房屋征收房产税,这一贯穿2010年全年的政策悬念仍未现形。

  房产税目标主要是调控房价还是筹集收入?“借道”现有税种还是开征新税?土地、住房、财税等部门权责如何协调?当重庆和上海将房产税试点的申请提交国务院,现实的矛盾和冲突便浮出水面。

  “对很多重大问题,各方存在很大分歧。”一位接近财政部和国家税务总局的专家向本刊记者透露,对居民住房征税可能比设想的要慢,遇到的实际问题,也比想象复杂得多。

  此前,重庆和上海对居民自住房屋征税的方案,就是改造现有的房产税,将征税范围扩大到居民自住房屋。这一方案无需开设新税种,只需修改现行《房产税暂行条例》即可。而财政部和国家税务总局依然坚持改革初期确定的整合现有税种、开征新税的思路。

  “重庆和上海的试点申请由国务院决定,还没有听说有明确的回复。”一位财税专家表示,财政部和国家税务总局对改革已达成共识,不只是取消1986年《房产税暂行条例》中对个人所有非营业用房产的免税优惠,而是要在不动产保有环节,将现有房产税和城镇土地使用税整合为全新的房地产税,同步出台房地产税暂行条例。

  不仅如此,在房产税改革过程中,中央与地方之间的利益取向、征收过程中至关重要的评估机构设置等,也是争议的焦点。

  “修旧”还是“立新”

  房产税在中国并非新税种,1986年10月即在城市、县城等按年征收,当时出台的《房产税暂行条例》规定,对个人所有非营业用的房产免征。目前拟议的房产税改革,就是将征税对象扩大至个人非营业用房产。

  中国人民大学财政金融学院教授安体富对本刊记者表示,要对个人住宅征收房产税,最简单的方法就是修改《房产税暂行条例》,取消免税规定。

  这一方案,在政府强调税收调控楼市的背景下提出,因为无需开设新税,不涉及人大立法程序,被认为是推进改革的“捷径”。不过,专家认为,这一方案在操作上会面临难题。

  目前,中国房地产保有环节的税收有两个税种——房产税和城镇土地使用税。如果仅仅对《房产税暂行条例》征收范围扩容,那么在征收过程中,就需要分别评估土地和房产价值,分别征税。众所周知,房产的价值与地理位置密切相关,将土地和房产分割评估并非易事。

  一位接近财政部和国家税务总局的专家告诉本刊记者,目前两部委已经达成一致,整合现行房产税和城镇土地使用税为新税种——房地产税。

  但是,重庆、上海上报的试点方案并不是按这样的思路设计的。

  此前,重庆市市长黄奇帆接受媒体采访时,详细介绍了重庆的房产税方案。渝版房产税试点方案主要针对高档住宅,基本思路包括:先对别墅、200平方米以上“大房子”和评估价值超过主城区平均售价3倍以上的住房开征;按面积计,实行累进税率;征收范围首先是增量部分,存量部分视情况开征;每户家庭拥有普通住宅超过四套,可能被征税;外地人炒房,可能被征税。2010年12月10日,重庆市在印发的《关于进一步加强房地产市场调控的通知》中再次强调,积极做好征收高档住房房产税的准备工作。

  上海市政府虽早已向国务院提交试点方案,但至今未对外透露任何细节。非官方渠道的沪版房产税试点方案已流传出多个版本,以面积和价值为主要计征标准,从增量扩展至存量。据《南方周末》等多家媒体报道,2010年12月15日,在复旦大学一场房产税研讨会上,有专家透露出一个被认为可信度较高的新方案:若新增购房,对每户名下超出200平方米以上的部分房产面积进行征收。

  总体而言,两个城市的方案都是修改现行房产税,将已有房产税的征税范围扩展到居民自住房屋,与两部委的思路并不一致。

  目前,财政部、国家税务总局起草房地产税暂行条例的工作也在进行,立法思路即是以整合房产税和城镇土地使用税为前提。

  财税专家认为,在立法框架未定的情况下,改革试点需要谨慎。对已经确定的思路,国务院主管部委与地方要事先统一意见。目前税收立法权仍属中央政府,“如果现在地方的试点与中央的立法精神不一致,未来会出现很大的麻烦。地方政府和中央部委还是需要事先协调。”

  有专家认为,理想的状态是,先出台一个两税合并的暂行条例,在此条例下,对经营性房产按新条例在全国先行征税,对个人住房可以根据各地申请进行试点。

  不过,在安体富看来,这二者的顺序恰恰应该相反。他对本刊记者表示,现在只能先试点,试点可以有不同的方案,不试点不知道哪种方案效果比较好,而一旦形成立法就是全国统一,“不能立法之后再试点,试点要在立法之前,摸索经验。”

  财政部财政科学研究所研究员孙钢认为,试点地区的税率、免征额、税收优惠等可以有所不同,但税制的整体框架应该统一。

  值得注意的是,近期官方对房产税的表态悄然发生了变化。2010年10月27日,新华社授权发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十二个五年规划的建议》,其中涉及房产税的表述是“研究推进房地产税改革”。这与9月29日“国五条”出台时提出的“加快房产税改革试点工作,并推广到全国”,明显不同。

  财政部财政科学研究所所长贾康2010年12月中旬表示,近中期要争取解决房地产税的框架问题。

  中央、地方“同床异梦”

  “一些房价涨幅很高的城市,最担心改革会影响当地的楼市。”一位参与地方改革研究的专家表示,如果看到上海、重庆上报房产税试点方案,就得出地方对改革态度积极,那是误解。上海和重庆的试点方案,实际的覆盖面很窄,仅仅是针对少数高端房产。

  如今,多数社会公众的理解,政府对居民住房征税的目的是要压低房价。的确,这是中央政府推进房地产税改革过程中衍生出来的目标之一。而这一中央政府默认、社会公众一度渴盼的目标,恰恰是地方政府很大的担忧。

  将税制改革和宏观调控结合起来,这是财税部门推进税制改革的一项原则,也得到了国务院的认可。房地产税收的改革,更是将改革和调控相结合的原则发挥到了极致。

  中央决定对居民住房征税,主要目标是完善分税制,给地方以稳定收入来源。但改革启动不久,从2005年开始,在房地产税收调控房地产市场方面,政府赋予的期许日益升温,频频动用多个税种调控楼市。以致社会公众误认为,目前政府推进的房地产税改革,其目标就是为了压低房价。

  对住房征税会调节居民住房消费需求,但是,并不能确定征税必然会带来房价下降。税收增加会导致成本上升,成本影响价格,但成本不决定最终价格。

  2005年6月以来,为调控楼市,政府频繁调整营业税、土地增值税、所得税、契税、印花税等政策,但楼市走势坚挺依旧,税收调控效果差强人意。

  2010年上半年以来,中央政府开始刻意弱化公众用税收调控房价的期望,开始强调房地产税并非针对房地产市场,而是完善税制改革,为地方提供稳定的财源。

  1994年实行中央地方分税制后,优质税源基本划归中央,中央和地方共享税的划分中也是中央占大头。地方政府有权决定是否征收的只有筵席税和屠宰税,但地方早已停征筵席税,屠宰税也鲜有地方征收。

  目前,中央政府财力雄厚,而基层地方政府税收日渐萎缩,不得不走向依赖土地出让的“土地财政”,由此产生种种弊端,被人们诟病和抨击。贾康认为,地方税收体系改革,在西部需要资源税,东部地区则需要房产税,并使之成为地方税体系的支柱之一。

  财政部税政司综合处处长周传华也公开表示,房产税可以成为地方政府重要且稳定的财政收入来源。

  目前,房产税在地方财政收入中占比较低。2009年,城镇土地使用税完成920.97亿元,房产税完成803.64亿元,两个税种合计占地方本级收入的比重仅5.3%。

  然而,中央政府旨在为地方提供稳定财源的房产税,并未受到地方政府的青睐,经过这几年房价飙涨,多数城市政府官员已难以接受房价下跌可能带来的负面影响。除重庆、上海申请试点,更多的城市对居民住房征税持谨慎态度。

  本刊记者了解到,杭州市已对所有房产进行了评估,基本具备了征税条件。但杭州市政府担心开征房地产税会对当地楼市产生较大冲击,对推进房地产税改革多有犹豫。

  此外,近年来以调控楼市的名义,政府在住房交易环节征收的税收上升至10%左右,再在保有环节征税,很可能会带来房主的反对。

  安体富告诉本刊记者,土地、房产都是不断升值的,房产税对地方政府是一个稳定的不断增长的收入来源,长远看这个方向并没错。但是,这一税种涉及到千家万户,有地方政府担心,先行试点会导致市民的抵触。

  不过,地方政府担心征税导致房价下降可能有些多虑。中国人民银行研究局副研究员熊鹭在财新网撰文,举例证明了征收不动产税,并不必然有效抑制房价上涨或平抑房价波动。

  熊鹭称,英国的住宅税/市政税征税对象是居民的住宅,征税方法是把住宅按照市面资产价值分为八类或九类,征收数额不同的税金,从1993年至今,英国房价仍然出现大幅增长。同样,美国各州早已普遍征收不动产税,但扣除通货膨胀因素后,1997年至2006年美国房价仍上涨了57%,其中2000年至2006年就上涨43%。而2006年以来美国房价则大幅下跌,波动较大。

  国务院发展研究中心金融所副所长巴曙松近期的一项实证研究显示,房产税开征与房地产价格为负相关,房产税开征会使房价微量下跌,但由于税收的本质使得房产税在房价供求方面不能成为决定性因素,中长期看,开征房产税对房价的影响有限。

  SOHO中国董事长潘石屹也在微博上表示,影响房价主要有两个因素,一是土地的供应,二是货币政策。无论房产税开征或是不开征,和前面两个主要因素相比,影响微乎其微。

  另外,从目前的信息来看,房产税的税率不会很高,而且征管难度较大,相形之下,土地出让金和房地产流转交易环节的税收“可能相对比较简单,来得快”。

  以北京为例,2009年土地出让金占地方财政总收入的比重达到18.4%,市级财政主要收入来源中,契税和土地增值税增幅分别为24.3%和54.5%。而杭州,土地出让金占地方财政总收入的比重更是在50%左右,2010年财政预算中,土地出让金的增速高达76%。

  目前,丰厚的土地出让收入,以及逐年上升的房地产交易环节税收,让地方政府尝到了甜头,在保有环节征税的积极性因此大打折扣。

  财税专家建议,对居民保有环节征税,必须同时降低政府对土地出让的依赖,并大幅清理各项收费,降低交易环节税收比重。

  “征收房地产税,仅凭财政部和国税总局的积极性是不够的,必须提高地方政府的积极性。”一位参与改革研究的专家称,房产税征收需要收集全国各地的土地和房产等信息,财政部和国税总局作为国家部委,没有能力掌握这些,只能通过税务部门去争取地方政府的配合。

  安体富建议,在房产税的征管上,可以给地方一定的灵活性,在中央统一设置税种、修订税法、确定税率区间的基础上,由地方根据实际情况自行确定税率、免征额、税收优惠等。同时房产税收入归县市级基层政府,省级政府不参与分成。

  暗争评估权

  对居民自住房屋征税的改革方案,无论“修旧”还是“立新”,计税依据都将按评估值征收。几乎所有参与改革研究的专家称,“评估是房地产税改革的关键。”

  在1986年版的《房产税暂行条例》中,对于不出租的房产,计税依据是房产原值一次减除10%至30%后的余值,若没有房产原值作为依据,则由房产所在地税务机关参考同类房产核定,税率为1.2%;对于出租的房产,租金收入为计税依据,税率为12%。

  目前,上海和重庆的试点方案,以及财政部、国税总局的改革共识,都明确将采用国际通用的计税依据——按评估值征税。

  国际上,评估机构的设置并不一致,有的隶属财政系统,有的隶属税务系统,有的则由社会中介机构承担。

  就中国而言,国务院发展研究中心2006年的一项课题认为,可供选择的评估机构包括税务机构、社会中介机构、国土资源和房地产管理机构,以及财政机构。根据中国国情,有两种选择比较现实,一是在国土资源和房地产管理机构设置专门负责房地产评估机构,二是在地方税务机关成立专门的房地产评估机构。

  课题组更倾向于第一种选择,原因是评估所需的土地、房屋登记资料均在房屋国土部门,将评估机构设立在该部门,可以充分利用现有资料,有利于降低评估成本。另外,不动产评估是一项专业性很强的工作,房屋国土部门在这一领域的技术基础要强于其他部门。

  目前,中国已有房地产估价师、土地估价师两项相关评估资格,经过国务院认可,分别由住建部和国土资源部归口管理。

  但是,中国房地产估价师与房地产经纪人学会的一位工作人员告诉本刊记者,作为物业税“空转”试点重要内容的“房地产模拟评税试点”中,他们并未参与。

  本刊记者了解到,自2004年开始的模拟评税试点,基本是在税务系统的主导下进行。

  截至2009年末,已经有北京、江苏、深圳、重庆、辽宁、宁夏、河南、安徽、福建、天津十个省份(含计划单列市)试点模拟评税。2010年开始,模拟评税试点扩大至全国,各省选择房地产市场比较发达、管理规范、征管能力强的城区进行试点。

  根据各地税务部门网站的消息,湘潭、鄂州等市均进行了试点,其中,湘潭具体实施分数据采集、审核、录入,实施评税,税率、税负测算分析及试点工作总结四个阶段,于2010年11月底前完成。

  2010年4月14日开始,国税总局举办第二期全国房地产模拟评税及计税价格核定培训班,对各地100多名税务人员讲解房地产批量评税标准和模型建立,以及房地产批量评税软件。

  媒体报道称,重庆、上海、广州、杭州、成都等地税务系统展开了多轮的房产税收征计培训,并对征计评估的标准做了多番筹备。

  本刊记者了解到,目前,北京、杭州、上海、重庆、深圳等大城市,以及大连、青岛、丹东等一些二三线城市,税务部门已基本掌握了本地房地产信息、数据,通过房地产评税核定计税价格也已在二手房交易环节使用,对个人保有房产征税的技术条件已基本具备。

  在房地产保有环节税收制度暂未出台情况下,模拟评税试点取得的成果,可先行用于契税等房地产交易环节的实际征收。

  不过,中国人民大学财政金融学院教授陈共对此并不认同。他对本刊记者表示,评估机构不应是税务部门,毕竟他们对评估并不熟悉,在现有机构中,土地和房产评估应该合一。

  安体富也表示,评估工作由谁来做,还值得讨论。一般来讲,评估应该由第三方中介机构来做,但是,目前中国市场经济并不完善的情况下,还是需要政府的参与。长远来看,税务系统的评估机构与现有的房地产估价师、土地估价师需要整合。

  “财政和税务部门之间,也在争夺评估的主导权。”一位已开展模拟评税试点地区的税务官员告诉本刊记者,目前的模拟评税试点基本是税务部门在主导,但地方财政部门想把此项工作接过去。

  中国房地产估价师与房地产经纪人学会工作人员告诉本刊记者,目前,房地产税评估征税,国家没有法律规定由谁评估,“税务部门不找我们,我们也没办法。”

  中国的评估行业多种资格并存、部门分割。实践中,各评估资格往往通过行业准入制度设置壁垒。

  财政部企业司官员对本刊记者表示,已就中国评估业按专业划分评估师资格,严重的“政出多门”、市场分割问题,向国务院有关部门上报建议,应由统一的评估行政主管部门进行行业管理,负责全行业评估机构的设立审批和评估资格管理,监督评估机构的执业情况。

  目前,评估业“六龙治水”格局仍未改变,针对未来房地产税评估征税,税务系统又在重建一套评估体系,评估业“七龙治水”指日可待。

  “中国现在的税收成本太高了,不能再增加纳税人的负担了。”陈共呼吁。

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