马红漫：机场建设费糊涂账岂可长期存在

　　■经济人之马红漫专栏

　　备受争议的机场建设费仍将被续征。财政部近日发布通知规定，从2011年1月1日至2015年12月31日，继续征收机场管理建设费。该通知同时明确，继续保留首都机场、白云机场、美兰机场三家上市机场以机场管理建设费安排补贴作为企业收入的政策，每年补贴额不低于各机场当年机场管理建设费收入的40%。

　　自1992年开始征收至今，机场建设费被计划行政划拨与市场化经营双重角色裹挟着，在诟病声中我行我素地前行。作为一项财政非税收入，以支持机场运营为目标的机场建设费最终流向了何处，也一直是未有明确披露。机场建设费长期“欠理”征收不仅仅强化了公众的反感情绪，更为重要的是，机场建设费所带来的“旱涝保收”并非弥补机场融资缺口的良策，只有充分调动市场活力、完善激励机制，机场建设资金难题才可能真正被解决。

　　如果以非竞争性与非排他性两个经济学标尺衡量，机场显然属公共产品的范畴，由此决定了机场运作应由政府部门的财政资金买单，而这也是机场建设费诞生的原因。但相形美国机场征收的国际抵港离港税等税种，国内机场则“避繁就简”地选择了征费路径。因为征税要通过全国人大审批，相关程序及税率也要几经复议而定；征费则大不相同，目前我国尚无《征费法》的约束，行政部门往往对费率与其流向有较大的决定权。也正因此，机场建设费征收以来几经变更，从15元到100元不等的非固定税率到如今国内航班均为50元的固定费率，皆由行政部门自行决定。据此测算，中国民航2009年的旅客运量为2.3亿人次，以每人次征收机场建设费50元计，全年共收入机场建设费115亿元。而这笔收费并非直接交由机场用于建设。根据规定，机场建设费一半上交国家财政，再返还民航总局用于机场补贴；另一半则留给地方政府做机场建设的投资，大多由地方发改委统一管理。从1992年开征至今，近20年间巨额的收费究竟有多少切实用于机场基础设施建设，几乎从未有权威审计公告给予披露，资金使用存在巨大的监管缺位问题。

　　机场建设费最终成为了财政非税收入，在信息不透明语境下难免被指有灰色成分，而其中明确下拨给机场的部分也有悖市场逻辑。实际上，我国机场大多以企业实体的形式运作，而一些旅客使用最频繁的大型机场已经上市成为公众公司，自主经营、自负盈亏，为投资者提供回报当成为其中应有之义。但是，机场却可以坐享巨额机场建设费补贴，且可以列入收入粉饰报表。首都机场披露报表显示，去年上半年获得的机场建设费收入为4.45亿元，分别占公司收入总额和税后利润的16.2%和222.5%。可见，机场建设费成为了首都机场当期实现盈余的“股肱之臣”。由此计算而得的业绩并不能说明公司自身的的经营水平，只能说明机场在市场外壳下享受财政支持的畸形状况。而对于广大旅客而言，在市场体系下其缴纳的机场建设费可能有两种解释：其一，付费购买服务。但就生活中的常识看来，从未曾听说入住宾馆者要缴纳宾馆建设费、饭店用餐者须缴纳饭店建设费，既然机场未提供额外的专项服务，那么“购买”无从谈起。其二，投资。从资本角度讲，只要广大乘客参与投资、无论份额多少，均应享有收益权和信息知晓权，但实际上广大乘客均未享受到这些权利，且经过统筹下拨后的机场建设费也未计入股本。

　　机场建设费跨界行政与市场，无法寻到让人信服的定位与落脚。更为关键的是，征收机场建设费的初衷反而可能滋生惰性，绑缚了机场的市场生机。数据显示，香港机场的非航空主业收入可以占到60%，而上海机场却只有30%。管理经验滞后、技术与品牌效益缺失，成为大陆机场普遍存在的积弊。行政部门一味的资金支持正如同父母对子女的溺爱之举，难以培养出自强不息的品格与志气。其实，在市场经济中，机场建设资金缺口的弥补绝非行政划拨一条路可走，包括机场直接上市融资、主管部门设立专项建设基金资本化运作、与社会资本签订BO T特许协议等均是可议之策。而且，这些市场融资窗口还提升了机场危机意识，可以倒逼机场潜心学习和思考，提高经营“造血”能力，是为盘活机场资本的根本之策。

　　机场建设费是一笔典型的糊涂账，更加是机场建设市场活力不振的“糖衣炮弹”。无论于法于理、于公众利益而言，机场建设费都不应该继续再无理由征收下去了。

　　(作者系经济学博士)

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