抑制“土地财政依赖症”须三管齐下

　　作者：闻一言

　　出让金总额达2．7万亿元，同比增幅达70．4％。 国土资源部负责人7日在全国国土资源工作会议上披露的数据，揭示出2010年国内土地市场的一场“盛宴”。令人担忧的是，地方的“土地财政依赖症”是否会进一步加剧？

　　土地财政就是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。土地出让后，地方政府不仅能获取包括建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入，还能获得附着在土地上名目繁多的各种收费。因此，在现有分税制体制下，各地显然对土地财政有着本能的热捧与追高。一些地方政府把拍卖土地作为财政增长的一条主要途径，使得土地出让金收入迅速增长，在地方财政收入中比重不断提升。资料显示，2001年至2003年，全国土地出让金总共为9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%；2004年此数已接近6000亿元；2009年高达1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县市土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，甚至占80%以上，均显示出过高的依赖度。

　　“土地财政”已成为一些地方的 “第二财政”，有的甚至成了财政收入的主要来源。一个城市的建设用地总量是有限的。如今在我国各地的发展中，普遍都遇到了土地的瓶颈与制约。如果只着眼于眼前利益，过度开发有限的土地资源，后续的财政开支就得不到保证。当前我国各地的土地出让年限大都为40年或70年，地方政府在出让土地时，按照年限累计的地租做了一次性收取并用于当期支出，虽然短时间增加了财政收入，但实质上透支了未来几十年的收益，相当于“寅吃卯粮”。因此，从这个意义上来看，土地财政之路绝非长久之计，也非符合可持续性发展的要求和规律。而要抑制地方政府的“土地财政依赖症”应当从以下三方面着手。

　　其一，要加大土地违法问责的力度。2010年末国土资源部出台了《严格落实房地产用地调控政策，促进土地市场健康发展有关问题的通知》。通知要求各地要坚决防范受多种因素驱动的放量供地，坚决抑制少数城市地价过快上涨趋势，严格执行招拍挂出让制度和操作程序，加快闲置土地清理查处，坚决打击违法违规用地行为。对于一些地方地产市场购地竞价热度提高、高价地在短时间内相对集中地重新出现的现象，国土部约谈了去年土地违法事件较为严重的12个地市，同时加大对各地地价的动态监测，标志着广受关注的全国首次土地违法问责制正式启动。

　　其二，要加速推进征地制度的改革。缩小征地范围，提高征地补偿标准，规范政府征地行为是征地制度改革大方向。去年我国有关法令明确提出，除公益事业以外，要减少征用农民土地，成为今后征地的法律依据。为此，当前要加快界定“公共利益”的范畴，尽快打破政府垄断土地一级市场的格局，推动集体建设用地的流转，让地方政府逐步从土地经营者的角色中淡出，成为纯粹的管理者，而不是主导者。

　　其三，要加速推进房产税的改革。解决“土地财政”问题，当务之急是要从制度安排上弱化地方“以地生财”的冲动，从源头上解决地方财政吃紧的问题。一方面，亟待完善土地收入管理使用办法，变寅吃卯粮式的一次性“透支卖地”为每年都有土地收入的平稳开发，并且严格管理和规范使用卖地资金，确保卖地收入更多地用于改善民生；另一方面，按照事权和财权相匹配的原则，给予地方更多的资金支持，使其能够有财力支撑地方经济社会各项事业的发展。在现行的制度框架内，近年热议的房产税是一个增加地方稳定财源的选择。在房屋持有环节征税，既能抑制住宅投机，也能给政府带来稳定的财源。