去年全国土地出让成交2.7万亿 巨额资金流向成谜

　　□晚报综合报道

　　2011年1月7日的全国国土资源工作会议上，国土部部长徐绍史透露，2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70%，实际土地出让面积42.8万公顷，同比增加105%。而巨额土地出让背后，房地产用地调控仍面临较大压力，城市发展对土地的依赖有增无减，利益分配不合理，社会矛盾突出，土地出让制度亟待进一步改革完善。

　　尽管专家多次呼吁改革“土地财政”模式，却看不到任何实质性的变化。而万亿土地财政收入属于政府财政预算外收入，去向却不透明。

　　难以为继的模式

　　中国指数研究院的监测数据显示，2010年全国120座城市土地出让金总额为18814.4亿元，同比增加50%。其中三座城市土地出让金收入突破1000亿元。

　　统计显示，2001年至2003年，全国土地出让金总共为9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%；2004年此数字已接近6000亿元；2009年高达1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县市土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，甚至占80%以上，均显示出过高的依赖度。

　　地方政府为什么会热衷于搞城市扩张呢？其中一个主要原因是：它可以使地方政府财政税收最大化。从国务院发展中心课题组蒋省三等研究员在浙江省等地调查反映的情况来看，发达地区政府财政的基本格局是：预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入。城市扩张主要依托于与土地紧密相关的建筑业和房地产业的发展，发达地区的政府财政就是“土地财政”。

　　北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光指出，中央政府的一个重要目标是粮食安全和社会稳定，其基本手段是利用现行法律之路，加强土地管制和土地执法。而地方政府的主要目标是地方经济和地方收入增长。一方面，由于现行财政体制的限制，地方政府既想干事，又没有资金来源，扩大征地面积和城市建设规模成为手段之一。另一方面，对中央的土地政策，地方政府既要贯彻执行，又不能完全照办，变通和为我所用成为他们的生存之道。

　　中国社科院工经研所研究室主任曹建海认为，这种模式如果继续，会走向更危险的境地，地方政府成为房价上涨的推手。

　　国务院发展研究中心社会发展研究部副部长林家彬也持相似的观点。他认为，卖地生财的模式不能继续，应当进行重大改革。改变地方收入取得方式，根本消除地方政府圈地、卖地的奖励。但土地财政的改革无法孤立进行，必须和整个国家的财税体制改革联动，这也意味着改革是一项巨大的工程。

　　去向待透明化

　　关于土地出让金，华高莱斯国际地产顾问(北京)有限公司副总经理公衍奎对记者说，地方政府一般会有三个账本，一本账给国家看，一本账给人大看，一本账留给自己。有时，为了招商引资，会返还一部分土地出让金给开发商。各区、县之间还会分得一部分土地出让金，“走法灵活。 ”

　　万亿土地出让金究竟流向了哪里？关于巨额土地出让金的去向问题，北京市曾对外公布了支出的主要构成。 2010年3月18日，北京市财政局新闻发言人孟景伟接受媒体采访时表示，2009年北京市土地出让金实际为494.17亿元。孟景伟指出，2009年社会上“北京卖地900亿”的说法，只是将合同出让价款的简单累加。

　　北京市财政局提供了一份统计数字，详细显示出2009年土地出让金安排用于民生支出的主要构成：一是用于农业土地开发等方面26.5亿元，占收入的5.4%；二是用于廉租住房建设方面38.5亿元，占收入的7.8%；三是用于城乡市政基础设施建设方面319.46亿元，占收入的64.6%；四是用于国有企业改革安置费等方面2.51亿元，占收入的0.5%。

　　从构成来看，有一大部分用于基础设施建设，曹建海担心，地方政府对基础设施的建设实行总包、分包、转包的制度，各环节内有可能滋生腐败。

　　审计署几度抽查部分城市的土地出让金使用状况。根据规定，从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10%。但审计发现，北京、上海、重庆、成都等22座城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达到上述要求。 2007年至2009年，这些城市共计少提取146.23亿元。

　　有解释称，出现这一问题的原因是。第一，一些经济发达城市土地出让净收益基数较大，以前年度提取的廉租住房保障资金加上其他渠道筹集的资金已可以满足一定时期内的廉租住房保障需求，因而自行降低了提取比例；第二，一些城市对土地出让净收益尚未做出准确核算，致使未提或少提廉租住房保障资金。