制度反腐要有实质性推进

　　张曙光

　　铁道部部长刘志军近日落马令中国官场又大大震动了一下。这一方面彰显了中央反腐败的决心；另一方面也说明了中国反腐败斗争之艰巨。

　　近些年来，党和国家一直对贪污腐败行为保持着高压态势，从2003年至2008年的5年间，全国各级纪检监察机关共审结违犯党纪政纪案件85.2万件，处分88.1万人。仅去年全国纪检监察机关就处分县处级以上干部5098人，移送司法机关的县处级以上干部804人。在易发多发违纪违法案件的工程建设领域，查处案件1.56万件，给予党纪政纪处分9349人，移送司法机关处理5150人，为国家挽回经济损失89.7亿元。

　　虽然取得了如此的“战绩”，但人们心头仍然疑虑重重。今年是“十二五”计划开局第一年，大规模的投资建设将持续展开，仅刘志军所在的铁路领域建设投资就将达到3.5万亿元。如此规模的建设资金将会有多少不法分子觊觎？还会有多少官员因此而落马？而人民的财产损失又会有多少？

　　在我国，贪污腐败与经济建设可说是一种共生现象。越是投资规模大的领域，其贪污腐败现象越严重。如上个世纪末为对抗亚洲金融危机，国家大规模投资交通基础设施，从1998年至2003年投资了1.7万亿元，可这5年间全国有17位交通厅厅长因贪污受贿而落马。到去年底，河南省更创下了前后4位交通厅长相继落马的纪录。

　　对此，人们会说，我们应该依靠制度来预防腐败。事实确实如此。近些年来国家也在不断完善各种法律制度，力图从制度上，机制上防止腐败行为的发生。如最被人们所诟病的工程建设领域，从招标投标法、政府采购法、建筑法、工程建设项目施工招标投标方法、关于禁止串通招标投标行为的暂行规定、招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定等等，法规并不少，但腐败情况依然严重。这说明在制度性反腐上需要更注重落在实处。

　　从经济发展规律上说，私人投资与公共投资相比较，由于公共投资利益主体的模糊性，其发生腐败行为概率要远远高于私人投资。但由于我国的特殊国情，财政及国有企事业单位投资一直占主导地位，投资主体天然缺少自我约束意识和制约监督机制，所以规范工程建设方面的法律制度就尤为重要。

　　在民主监督制度尚不完善的情况下，个别官员或国有企业领导视法律为儿戏，面对源源不断的资金投入，这些持有公共资源的官员或国企领导自然要萌发非分之想。在他们眼中，这些法规只不过是他在谋取个人利益时需要绕过的障碍，并不形成根本性的制约机制。事实上也是如此，一些部门或国有企事业单位进行工程建设时，主要决策人私下找定承接工程单位，透露标书主要信息并约定好个人回扣，再由承接单位找好一批假竞标单位进行串标围标，安排贿赂专家评委，事情就算基本搞定。从表面上看，一切程序都是合法合规的。刘志军的弟弟刘志祥在武汉火车站内任职期间，其敛财之道之一就是不断地搞装修、翻修类的建设工程，就连一个只有5平方米的小接待室也可花110万元的装修费用。案发后在其家中搜出的赃款有数千万之巨，不少钞票已经发霉长毛。

　　从制度设计上看，权力过于集中是滋生腐败的重要原因。所谓“开会一言堂，用钱一支笔，决策一张纸”，正如一位落马交通厅长所言：工程建设从立项到投资、建设、管理，都是一个人说了算。这样的制度安排想不发生腐败行为都难。

　　因此，对于规范大规模工程建设的法律制度，要从权力分配进行分解，从制度安排上就将公共投资建设的立项、设计、招投标、建设、监理、审计、审核等权力划为不同部门，形成制约机制。虽然这样会在效率上有损失，但与其因贪污腐败造成的损失相比，仍然是必要的。

　　再有，工程建设的法律法规仍有进一步完善的必要。特别是招标投标过程中出现的内定中标对象、泄漏标的、串标围标、领导干部干预招标、随意废标、违法层层转包等行为，要加大惩处力度，要强化现有法律法规的可实施性。因为有法不依与无法可依一样可怕。

　　有关工程建设领域中的法律制度建设，特别是以公共投资为主体时，应以决策民主化，程序公开化，监督体外化为方向，让法律法规不再形同虚设。

　　今后若干年，中国仍处在大规模经济建设时期，也是社会财富急速增长，财富分配急剧变化时期。如果在这一时期中国的制度性反腐败机制没实质性推进，对中国社会的发展将是遗患无穷。

　　作者为《中国经营报》副总编辑

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