保障房资金缺口近万亿 地方政府没钱商业银行两难

专题:聚焦房地产调控

　　本刊记者 温秀 张宇哲

　　保障房资金缺口庞大，信贷投放难免虚以委蛇，资金新渠道则困于政策限制难以突破

　　2011年“两会”网民最关注的“热点话题”是什么？在多家主流网站的评选中，如何加大保障房建设名列前茅。这也成为了多数受访全国政协经济组委员的提案关键词。

　　今年全国建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套的任务指标已分解到各省份，中央财政资金也将在全国“两会”前后陆续下拨，央行和银监会正制定保障房中长期信贷计划……来自住建部官员透露的信息颇为令人宽慰。

　　然而，建设保障房，钱从何来？这仍是个大问题。据住建部估算，1000万套保障性住房建设所需资金至少1.3万亿元。业内人士分析称，将国家及地方政府各种资金来源考虑在内后，仍有近万亿元的资金缺口。这还未将征地拆迁补偿考虑在内，另外，公共设施配套等费用超出计划的部分，也需地方政府负担，地方财政负担相当大。

　　在如此巨大的融资压力下，“中央口风也改了，原来说三年3600万套必须完工，现在改为必须‘开工’了。”一位大行房贷部人士表示。按照各省市签订的《目标责任书》，10月31日前，这1000万套保障房必须全部开工。

　　目前，惟见国家开发银行(下称国开行)开始有所行动。该行与住建部3月2日签署合作协议，今年将新增1000亿元贷款规模，支持各地完成此项硬性任务。可是，一位国开行人士并不以为然，认为保障房存在三无：无资金、无法规、无机构(保障房管理机构)。另据国开行四川分行人士介绍，该行与地方所签合作备忘录仍停留在“框架协议”层面，未有放款计划。

　　3月4日，银监会主席助理阎庆民在两会期间接受本刊记者采访时表示，保障房投资应以财政资为主，银行在落实了资本金，加强专付管理，给予适当补贴后，应给予支持。

　　多位受访的商业银行地方分支机构负责人均表示，地方政府都在软硬兼施，号召商业银行大力支持保障房建设，以弥补资金缺口，不过商业银行出于风险和收益双重考虑，显得进退两难。“现在保障房建设要么通过政府融资平台承建，要么通过房地产公司进行开发，但两类‘开发商’都面临较大的资金压力，很多机构甚至连20%的最低资本金要求也难以达到。”一家大型商业银行发达地区分行长向本刊记者道出了其看到的真实一面。

　　“算不过来账”

　　囿于愈发严苛的信贷管控，保障房贷款这一大块“蛋糕”在商业银行内部引发了不同反应。一位大行高管介绍：信贷部门欢迎，风险部门回避。

　　信贷部门倾向于“保障房贷款政府号召的，最终出了问题必然会有政府埋单”，有一种“与其贷款到其他高风险的平台项目将来自己挨板子，不如贷款支持政府的行为”的想法。而风险部门则“避之惟恐不及”，只要政府和监管当局没有明确发出免责声明，就不能对相关风险掉以轻心。

　　上升到管理层，一位市场意识较强的银行高管表示，在财政投入资源有限的情况下，贷款支持保障房，“算不过账来”。

　　前述大行发达地区分行长进一步解释说，由于监管部门对贷款主体的自有资本金有严格要求，所以商业银行即使想要参与贷款，面临一定的政策障碍，除非明确表示，保障房建设贷款可以不考虑自有资本金比例。

　　前述负责人并称，由于目前贷款规模有限，整个信贷市场供不应求，商业银行为了达到上市公司的盈利目标，也必然会追逐利润较高的项目，而保障房贷款不仅风险大，而且综合定价难以令人满意，所以不少银行兴趣不大。

　　银监会也已发出明文规定，“仅允许(融资平台贷款)在有偿还能力的保障性住房建设领域适度新增”。

　　不过由于平台贷款的分类和余额界定已令不少商业银行头疼不已，所以在规模受限的情况下，多数银行都不愿意继续在平台贷款上“泥足深陷”。

　　“无论是平台贷款，还是房地产开发贷款，都是监管重点示警的领域，加之商业银行的逐利本性，大家都不愿意把有限的贷款资源向保障房项目倾斜，即便是一些地方政府控股的地方性金融机构。”前述分行长直言不讳。他的看法也代表了不少基层金融机构的心声。

　　上述银行高管也不松口，称在财政支持和配套措施真正落实之前，商业银行不可能大规模“不计成本，无视风险”地支持保障房建设。

　　也并非所有机构都不喜欢保障性住房贷款。另外一家大行地方分行长对本刊记者坦言，就眼下来看，保障性住房贷款对银行而言，虽是缺乏保障的，存在种种政策障碍和经营风险，但银行也并非毫无贷款动机，在各类平台贷款中，只有保障房建设贷款基本没有政策风险，“如果不贷这个，贷什么？”

　　而且，“如果不能用平台公司来做，就找不到机构筹钱。比如，北京的保障房由北京市建委来组织实施，但其不是一级法人机构，就无法获得央行的贷款证。”一位国开行人士称，银监会此前已允许将用于保障房的平台贷款偿还来源资本金列入财政预算，但要后用相应的风险资本。

　　回报难测

　　除了对于资本金的顾虑，前述银行高管详解了几类保障房的收益回报风险。目前保障性住房主要包括经济适用房、限价房、棚户区改造房、廉租房、公共租赁房屋几大类。

　　廉租房建成后，租金收入无法覆盖成本，开发商难以承担相应的贷款偿还压力，使不少商业银行望而却步。

　　棚户区改造同样面临风险，其问题在于，棚户区改造的商业价值很低，而能够置换的条件稍好的已经完成改造，现在留下的通常都在比较偏远的工矿区，改造结束后，房子能否卖得出去，也是个问题。

　　公共租赁住房的信贷投入，也面临较大的问题。假设50年内可以收回成本，但“政府都已经换了十届，银行的领导班子也换了很多茬，届时银行能否收回贷款？”前述银行高管直言，银行不可能无视其中的风险。

　　而前述风险管理部门负责人亦表示，还款期限超过15年的项目他们一概不予考虑，因为变数过大，风险难以控制。不过他表示，现在保障房项目的情况很复杂，“有些地方政府把保障房和商品房套在一起做，好处是可以通过商品房的收入在一定程度上覆盖保障房的资金需求，但问题是按照当前的监管政策，打捆贷款是明令禁止的。”

　　来自监管当局的权威人士对本刊记者表示，支持银行业参与保障房建设，但他希望，商业银行可以清醒地给以支持。他称监管当局一向反对打捆贷款，可以做“项目包”，但绝非“资金包”、“贷款包”，对于将商业项目和保障房项目混为一谈，以博取信贷资金的做法，严令禁止。

　　数位持类似观点的受访者均表示，银行会在多大程度上支持保障房贷款，一方面取决于地方政府如何分配自身资源，另一方面则要看监管对平台贷款的界定是否会“动真格的”。

　　有地方分行行长表示，各地政府在过去两年上了多个建设项目，到处都要花钱，也向银行借了不少钱，未来的收益会用来保障哪部分贷款具有很大的不确定性，如果政府能控制其他项目的投资冲动，那么保障房贷款的资金和还款就可以得到适度保障，“但如果政府还是雄心勃勃地想要大干快上，那么保障房建设的资金就比较难以保障。”

　　最先行动的国开行也透露了对保障房贷款回报的担忧。自该行宣布今年新增保障房贷款规模1000亿元后，地方政府闻风而动，江西、河南、湖北、深圳、山西等地都相继与国开行签署了保障房合作协议。“这是近年国开行的业务重点之一。”一位国开行人士坦承，“一些地方都是在中央重压下完成任务，建一大批品质不好、面积小、位置偏的房子，这些60平方米以下的保障房将来卖给谁？限购之后又推高了租金，会有人愿意租吗？”这位国开行人士对此表示担忧，一系列问题缺少统筹规划，未来恐将蕴含更大的财政风险。

　　地方两难

　　“地方政府现在两难，本身土地资源不够，商业用地少，还要分给保障房，加上打压房价，政府的土地收入更少了；地方政府也是一肚子苦水，事权和财权不对等，都是老问题了。”上述大行信贷部人士表示。

　　上述国开行人士算了一笔账，2010年中央财政对保障房建设共投入约800亿元左右的财政补贴，2011年最多增加到1000亿元。

　　按照有关规定，“土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%”，2010年全国土地出让收入2.7万亿元，今年可拿出2000多亿元；加上国开行贷款1000亿元，地方政府再自筹资金1000多亿元。满打满算可筹集5000多亿元，还至少需要银行信贷支持9000亿元。

　　他直言，缺少资金、缺少商品房土地资源是所有地方政府面临的共同问题。

　　用地方面，国务院办公厅在《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》中，提出了比以往更加具体的用地供应管理目标，强调在新增建设用地年度计划中，要单列保障性住房用地，做到应保尽保。包括2011年在内的整个“十二五”期间，国土资源部将确保保障性住房、棚户区改造和自住性中小套型商品房用地不低于住房建设用地供应总量的70%。如此必将减少地方政府商业用地的土地收入。

　　资金方面，除前述困难，有大行高管表示，即便银行下定决心做保障房贷款，也还涉及到一些信贷政策的突破。如很多保障房项目的土地是划拨而来，四证(国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证)全无，银行无法确权做抵押担保。

　　目前，监管部门正试图协调多部委为商业银行支持保障房建设寻求制度保障，但因涉及部门多，难度不小。

　　数位受访的商业银行负责人和接近监管机构的人士均表示，如何通过财政资金的投入，撬动银行资金，让银行贷款“有去有回”，是促进银行信贷资金支持保障房建设所面临的最根本性的问题。

　　由于财政资金捉襟见肘，在住建部推动下，2010年8月，北京、天津、重庆等28个城市开始试点住房公积金建保障房。一些城市快速上调了公积金缴存基数，如合肥公积金月缴存额上限提高到了3414元，超过了北京上海。但有业内人士表示，隐忧会随之而来，公积金作为老百姓的私房钱，地方政府有没有权力动用？闲置公积金余额达万亿元，提取多少能维持运营？巨额公积金贷款审批和监管权已下放到地方，在相关监管机制尚未理顺的情形下，贸然推开公积金贷款建设保障房试点，若以后形成坏账，谁来埋单？

　　信贷之外

　　“商业银行肯定不会成为保障房建设资金来源的主力军，保障房建设的资金本质上要靠政府来承担，不要指望银行信贷资金‘一肩担尽万古愁’。”面对种种不可抗力，上述银行高管最后直言。

　　信贷紧缩形势之下，运用保险资金、社保基金、房地产信托资金来拓宽保障房的融资渠道成为必然，但保障房概念的地产信托项目，收益率都较低，融资规模也很有限。

　　2月底，全国社会保障基金向南京市保障房公司发放30亿元信托贷款，期限为2年11个月，利率为6.05%，信托由江苏省国际信托有限公司发行，民生银行提供连带担保。这是全国社保基金启动的第一单。据全国社会保障基金副理事长王忠民透露，他们或将陆续扩大该领域的投资。

　　这笔信托贷款年利率为6.05%，略低于同期的6.10%三年期限的贷款利率。王忠民称：“尽管是保障房，我们不挣大钱，但保证不能亏。”

　　一位信托公司人士称，近期信托公司响应国家政策，也参与了一些地方保障房项目，但期限都不超过两年。这些项目年收益率为12%-13%，比一般房地产信托计划(一般为18%-20%)要低。相比较而言，全国社保基金投资的该项目6.1%的收益更要低近一半。

　　对于保障房信托项目，业内一直质疑产品结构如何安排才能保本付息。王忠民对此表示，南京的保障房建设以公司的形式运作，其模式是在一个区域建设中嵌入了保障房建设规划，使保障房建设和区域发展、区域规划、交通、商业、教育、服务等一系列相配套。

　　一位地产人士对此分析称，“保障房项目必须捆绑商业住房和土地开发，以商业住房和土地开发收益弥补损失，这种自我补贴方式是一种趋势，否则根本无法还本付息。”

　　以全国首只保障性住房投资基金为例，该基金于2009年成立于天津，由天津市房地产开发经营集团有限公司(下称天房集团)与天津市国土房管局、天津信托公司等共同组建的合伙制私募股权基金，主要是为解决保障性住房建设中的资本金缺口问题，该基金规模为50亿元，期限三年，迄今已募集12亿元，今年正在募集20亿元资金。

　　据该基金有关人士介绍，该基金主要是用作项目资本金，撬动更多的资金投入。目前该基金主要用于限价商品房以及一部分商业地产如商铺等，以商业地产的收入弥补收益。目前从已发行的几期项目来看，收益率介于7.8%-10%。

　　目前信托项目筹资仍主要用于地方项目资本金。不过因为上一轮融资平台信贷狂潮遭到整顿，项目资金的回笼或将愈发不易。此次在中央的规划中，新建保障房大部分都将是租赁房，其中包括廉租房与公租房。这对于保障房资金回笼更是雪上加霜，以广州为例，89亿元建4.3万套住宅，当中60%是租赁性保障房，平均每套房子的成本在20万元左右。而且这些租赁性住房十年左右后就需要维修保养，这笔维修保养资金也要政府“掏荷包”。

　　在信贷资金犹豫不决时，保障性住房融资引起了保险资金的兴趣，认为保险资金比银行资金更适合投资保障房。3月3日，全国政协委员、中国平安董事长兼首席执行官马明哲在微博上宣布，“和同事们讨论，今年政协议案已正式提交：发挥保险资金改善民生的作用，利用保险资金支持保障性住房建设。”

　　同为全国政协委员的中国人寿集团总裁杨超，也以倡议保险资金参与保障房建设作为今年全国“两会”期间的政协提案。他认为，保险资金具有规模大、周期长、资金来源稳定等特点，非常适合参与保障房的投资和建设。

　　马明哲则指出，保障性住房建设，不同于一般的商业不动产投资，具有地方政府负责、指定土地划拨、规定利润空间、承诺回购等强制性要求，符合当前保险资金资产负债配置的需要。同时，也有助于降低保险资金运用对资本市场的依赖度，有效规避市场波动给保险资金运用带来的风险。

　　在具体措施上，马明哲提出了三点建议：保险企业设立投资保障性住房建设的专项基金，按照“政府主导、商业化运作”的模式，与政府共同推进保障性安居工程的建设与发展；保障性住房的投资收益不高，考虑到保险资金的基本回报要求，建议政府对保险资金参与的保障性住房建设项目给予一定的税收支持政策，减免相关税赋；基于保障性住房的公益性、长期性、稳定性等特点，建议保监会将保险资金参与保障性住房建设划归基础设施建设类的投资，按债权级别分类，允许保险资金通过基金、股权、债权等多种方式投资，支持保障性住房建设。

　　如同信贷资金，保险资金投资保障房也缺乏政策保障，因此业内人士对其近期大举进入的可行性存疑，从上述提案呼吁“给予一定的政策倾斜”中就可见一斑。

　　本刊记者冯哲、于宁对本文亦有贡献