公车改革的背后是行政体制改革

　　祝乃娟

　　据全国政协委员、中央国家机关工委原副书记李宏透露，近期中共中央办公厅和国务院办公厅下发“党政机关公务用车配备使用管理办法”，分别针对省部级和省部级以下单位做出规定，省部级官员提升职务后，需做到“车随人走”。

　　其中，有些备受称道的亮点，比如，对于省部级以下单位，新办法除规定排量和价格外，还要求按人员编制定车辆的多少，但车辆不能固定到人。并且，相关媒体报道中也将“厅局级以下干部不配专车”放在了非常显眼的位置。

　　这些所谓的亮点正佐证了中国公车改革的难度之高，以及现实与理想的差别之大。其实，早在1994年，中共中央办公厅、国务院办公厅就下发了关于党政机关公车配备的规定，明确规定了部长级和省长级干部按一人一辆配备专车，现职副部长级和副省长级干部，保证工作用车或相对固定用车。副部长级和副省长级干部离休、退休后享受部长级和省长级待遇的，不配备专车。按照此规定，厅局级以下干部并无配车。然而，普遍的现实则是，司局级以下干部，甚至很多县乡镇的领导均有固定配车，并且一些地方的采购规模还相当惊人。

　　其原因不仅在于政府预算改革的力度依然不够大（比如包括了公车消费的三公消费在预算编制中依然没有明细，而更多是被笼统地归为一个大类），监督机制并不完善，更加在于，行政体制的重要特征决定了公车改革的难度。中国现行的行政体制为首长负责制，无论是政府部门的首长负责制、还是国有企事业单位的“厂长负责制”、或是公立学校的“校长负责制”，赋予首长的职权是比较大的，首长集权责利为一体，这种领导体制决定了即使某一级别的官员或是领导达不到国家规定的配车的级别，也能享有专门配车。

　　因此，对于这种特殊年代产生的首长负责制应该加以改革，除了加大部门内部权力制衡、改革决策过程之外，需要及时地加大社会监督力度。否则，即使一个政府部门的领导达不到配车级别，他也可以一言堂地为自己确立固定配车。这不仅是为了自己的福利，也是一种权力感的象征。

　　至于，有评论寄希望此次的新办法实施来减少公车数量，是不太靠谱的。首先，与公车数量最密切相关的是公务员数量以及国有企事业单位享有行政编制的人员数量，假如这个数量的规模得不到合理控制，那么减少公车数量是纸上谈兵。其次，公共选择学派的官僚拉动支出增长理论认为，作为理性经济人，官僚也许并不完全追求社会福利最大化，他同时会追求自身利益最大化，途径就是追求公共预算规模最大化，因为自己掌握的公共支出越大，权力感、成就感以及政绩显示就越明显。因此，大大小小各级政府的支出都有膨胀冲动。

　　要想控制以上人员编制数量以及官僚的支出膨胀冲动，就需使政府不能轻易僭越市场边界。目前，中国已经明确了建设服务型政府的目标，而且也决定政府支出中民生支出占到重要比例。全国人大审议的2011年财政预算报告显示，今年全国财政支出将达100220亿元，其中，民生类支出合计占中央财政支出的2/3左右。除了加大民生支出，服务型政府的另一重要要件就是政府与市场明确边界，不再延续以前那种“无限政府-无限责任”的模式。政府与市场权责不清也是中国多年来机构改革（1982年、1988年、1998年）陷入怪圈的重要原因。如果能在服务型政府的前提下严格限定政府职责，那么，机构膨胀和公车数量将会得到明显抑制。

　　当然，政府预算改革、加大社会监督都是短期内可努力的方向，不过，如果不从行政体制层面进行宏观改革、严格界定政府职责和限制大大小小的首长权力，那么那些事关公车改革的微观层面的技术改良必将会事倍功半。