中央转移支付制度微调 税收返还调整研究中

　　本报获悉，以解决地区收支均衡为目标的中央财政转移支付制度在“十二五”期间将发生一些调整。

　　调整短期内将以减少专项转移支付规模、增加一般性转移支付为主，中长期要对税收返还办法等有所动作。

　　一般性转移支付主要用于弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间公共服务能力的均等化。这意味着，在 “十二五”期间即将展开的保障房、水利和医改等大规模民生投资中，地区间财力和事权结构不匹配的现象将有所缓解。

　　目前，“增加一般性转移支付”已在2011年的财政预算中有所体现。2011年中央对地方一般性转移支付17336.77亿元，专项转移支付14905.24亿元。

　　知情人士称，对税收返还办法的调整，目前已从学术界倡议变为相关部门的动议，部委层面也在作相关政策研究。

　　专项资金 “撒胡椒面”

　　2007年，财政部曾就转移支付向全国人大做过至今唯一一次专题汇报。

　　当时财政部承诺将清理财政专项转移支付。据财政部统计，2006年专项转移支付达到4411.58亿元，共计213项，当年一般性转移支付4731.97亿元，两者比例接近1比1，一般性转移支付略高。

　　但自2008年经济危机开始，随着4万亿投资的大规模推进，2009年和2010年的专项转移支付规模迅速扩大，超过一般性转移支付。大量中央财政资金通过立项、审批的模式在国家发改委和相关部委间协调，最后由财政部拨款。

　　国家审计署在审计专项转移支付执行情况时发现，一项支农资金大概有十几个部门涉及，分工很细，大类项目、小类项目都要由中央一些部门来审批，成本过高，这也造成了转移支付项目交叉重复严重。

　　据审计署公布，中央现有参与中央转移支付资金分配的部门多达37个。

　　“这两年专项转移支付太多了，各个部门几乎都有，有的只是5万元的项目，财政资金就这样撒胡椒面了。”一位地方财政厅官员说，他们只要有机会就反映，在各部门下达专项转移支付之前能否先让财政部审核，这笔专项是否存在重复，是否有必要，地方是否有能力配套等。

　　为此，财政部计划通过清理和归并专项转移支付项目，来减少其规模。据本报了解，财政部曾提出一系列规范措施，包括严格控制新增专项转移支付项目设置，专项转移支付项目分为取消类、整合类、固定数额类、保留类等四种类别并分别处理，另外，取消到期项目、一次性项目以及不再需要设立的项目。

　　财政部财政科学研究所在一份《关于我国财税体制改革的基本思路和政策建议》的报告中提出，要 “改变各部门各自为政、设立项目众多的状况，改变层层报批的管理方法，中央部门不再直接管那些管不了也管不好的远在基层的零碎项目”。

　　事实上，2010年的专项转移支付内容，几乎涉及了公共基础设施建设、农林水、国土气象、资源电力信息环境、商业服务、金融等各行各业，也包括教育、科技、医疗卫生、社保就业等民生领域，共计200多项。

　　全国人大预算工作委员会预决算审查室主任夏光表示，3万多亿资金通过体制收上来，再转移到地方，这么多的资金，在各级政府间转移，很不安全、很不经济，也很不效率的。

　　夏光认为，财政转移支付的功能定位迫切需要法律的规定。 “在西方发达国家，不管是宪法还是其他的法律中，对在什么条件下进行财政转移支付，在什么条件下进行一般性转移支付，什么条件下进行专项转移支付有非常明确的制度规定”。

　　此外，在他看来，财政转移支付的分配、管理和使用，应该逐步走向公开和透明。据悉， 《转移支付法》曾一度列入全国人大立法计划，但因需统筹考虑财税体制改革，一直未能露面。

　　税收返还事关既得利益

　　在1994年分税制改革的基础上，为了解决地区收支均衡的问题，国家逐步试行了转移支付制度，其方式主要有三种：专项转移支付、一般性转移支付和税收返还。

　　用减少专项转移支付的方式来增加一般性转移支付，由于涉及中央各部委之间审批权的协调，作为一项新任务来说难度比较大。而调整税收返还比例，以此增加一般性转移支付，相对来说阻力较小，目前正在成为改革中央与地方之间财力分配的一个重要内容。

　　为了照顾地方利益，当年的分税制改革以1993年税收收入为基数，增值税、企业所得税和个人所得税在保证地方基数的前提下，对增量部分进行按比例返还，由此形成了税收返还。2001年，企业和个人所得税法律规定调整后，这两者的税收返还基数也相应调整。

　　“每一次改革都以保证既得利益为前提，否则阻力特别大，这导致我们的转移支付中真正用于平衡地区间财力差距的转移规模太少。”国家发改委宏观经济研究院一位学者告诉本报。

　　据了解，2006年农业税取消后，根据当年各省农业税基数，中央财政每年通过转移支付为地方拨付700多亿。2008年工商部门停征行政事业性 “两费”后，中央为地方每年转移支付80亿元。2009年成品油税费改革后，中央从消费税中每年返还地方1530亿元，主要补贴过去六项收费收入。

　　本报获悉，2010年中央对地方税收返还为5004.34亿，其中就包括增值税、所得税和成品油税费改革所带来的税收返还。根据当年成品油销量增长情况等因素测算，中央财政通过转移支付为地方补助108亿，2011年预计这一补助将提高到580亿。

　　上述发改委宏观院学者说，现在地区间财力差距正在拉大，分税制改革考虑当时改革的可行性采取多交多返的原则分配， “17年过去了，是否应该对返还依据和原则进行调整，使其按各地需求进行分配？”有学者甚至建议废除税收返还，上交的税收放到一般转移支付的大盘子里，统筹考虑。

　　但厦门大学经济学院教授黄克珑认为，废除并不妥，违背效率原则，不利于发展，但可以考虑将税收返还中一部分按 “因素法”进行分配，一部分按上交比例进行分配。他解释，所谓 “因素法”即考虑各地人口、财政收入、贫困人口数、人均收入和老龄化结构等，进行分配。

　　上述发改委宏观院学者告诉本报，他们曾在地方调研时提出对税收返还办法的调整，遭到几个财力强省的强烈反对，认为多劳没有多得，不公平。他认为，那些财力欠发达的省为东部省市贡献了多少资源能源促其发展，而几年前，这些资源的输出还不给当地带来任何税收。

　　无论如何，对税收返还办法的调整已经从学术界倡议变为相关部门的动议，据悉，部委层面也在做相关政策研究。上述学者称，如果税收返还也像一般转移支付一样按地区财力需求分配，无异于大大增强了一般转移支付的规模。

　　据了解，2011年全国财政预算收入8.9万亿，加上赤字全国财政支出超过10万亿。其中，中央收入47360亿元，占比52%；中央财政支出54360亿元，其中中央本级支出17050亿元，其余37310亿均用于向地方转移支付。